數(shù)字化社會 服務型政府

——國家信息中心專家委員會寧家駿副主任訪談錄

　　目前，我國電子政務建設已經完成了總體戰(zhàn)略部署，各地各級政府對電子政務的認識越來越深刻，電子政務建設的實踐成效也越來越突出。加速國家信息化進程，推動政府職能轉變，促進政務公開和廉政建設，電子政務發(fā)展步入轉型創(chuàng)新的新階段。

　　針對未來發(fā)展，發(fā)展中存在的問題，以及“十二五”中電子政務的建設規(guī)劃應該如何措置，我們特別采訪了現(xiàn)任國家信息中心專家委員會副主任寧家駿先生。

　　寧家駿簡歷：原國家信息中心總工程師，現(xiàn)任國家信息中心專家委員會副主任、研究員。1968年畢業(yè)于南開大學。1981年在北京航天航空大學獲碩士學位。歷任寧夏計算中心主任、中國政法大學計算中心主任，國家信息中心數(shù)據(jù)庫部副主任、公共技術服務部主任。曾任亞洲PKI論壇秘書長。多年從事信息系統(tǒng)工程技術工作，主持過中國國外貸款項目管理信息系統(tǒng)的研制、設計、開發(fā)和工程實施工作。

　　小注：文中《信息化建設》簡稱為信；寧家駿簡稱為寧。

　　信：首先請回顧一下我們國家電子政務建設的發(fā)展成果。

　　寧：進入21世紀，尤其是“十一五”以來，我國電子政務建設與應用取得了飛速進展。如今，黨委內網起步建設，政府內網開始立項；國家電子政務外網建設取得階段性成果，一期工程竣工，開始承載多項業(yè)務應用；部分部門政務網絡如金盾、金稅、金關等專網在支撐本部門業(yè)務應用中發(fā)揮了顯著作用；各地政務網絡建設發(fā)展迅速，大多數(shù)政府機構的核心業(yè)務已完成不同程度的信息化，已經有了網上交流咨詢，網上行政服務等許多成功實踐，部委、省級、地級和縣級政府網站的擁有率分別為96%、100%、98.5%和83%。

　　電子政務建設的實質內容業(yè)已有了關鍵轉變，從起步時候的重建設、輕應用向注重深化應用轉變；從信息網絡分散建設向資源整合利用轉變；從信息系統(tǒng)獨立運行向互聯(lián)互通和資源共享轉變；從信息管理偏重自我服務向注重公共服務轉變；從信息網站自建自管向發(fā)揮社會力量轉變。在此，可以以如下“七化”簡單概括：

　?。?）站群化：構建一個信息資源共享、業(yè)務聯(lián)動、上下左右和諧的政府網站群體系；

　?。?）服務化：以用戶為中心、以服務為導向；

　?。?）實用化：吸納新技術、充分滿足用戶新需求，形成平臺開放的生態(tài)鏈條；

　　（4）規(guī)范化：從無序到有序，從初級到高級，標準化；

　?。?）融合化：深度整合信息、業(yè)務和服務，形成“一站式”的政府網站；

　　（6）人性化：注重服務細節(jié)，強調體驗績效，營造用戶訪問的歸宿感；

　?。?）國際化：傳播E時代政府形象，促進對外開放。

　　總的說來，我國電子政務建設水平已經越過了初步發(fā)展階段，正在由普及階段向深度階段轉進，總體呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

　　信：現(xiàn)在新的發(fā)展形勢下，電子政務建設的戰(zhàn)略地位應該怎樣看待？

　　寧：電子政務建設是國家信息化的重點領域之一。國家信息化可以劃分為領域信息化、區(qū)域信息化、企業(yè)信息化、社會信息化等幾個方面。以信息化帶動工業(yè)化，是覆蓋現(xiàn)代化建設全局的戰(zhàn)略舉措。在領域信息化中，具有示范作用、骨干作用、連鎖作用、輻射作用的政府信息化亦即電子政務建設具有重大的示范帶動作用，是促進政府職能轉變的助推力，造就高效、透明、廉潔政府的賦能器，構建信息社會中政府組織的奠基者。

　　信：新形勢下應該怎樣把握電子政務的發(fā)展規(guī)律？

　　寧：電子政務建設必須要有導向性和全局性推進建設的發(fā)展思路，不僅需要準確把握電子政務建設的內在規(guī)律，也要深刻理解政府改革發(fā)展的規(guī)律，各級政務部門和各級領導以及廣大干部都要進一步提升對推進行政體制改革，加快政府轉型的認識。行政體制改革與政務創(chuàng)新事關發(fā)展大局，也與電子政務建設緊密相關。

　　國內外實踐經驗告訴我們，完成政府轉型需要加快電子政務發(fā)展。今天我們國家正處在難得的發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，改革也正處在一個重要的戰(zhàn)略轉折期。政務改革正由管制型政府向服務型政府轉變；由單一的經濟建設型政府向公共治理型政府轉變；由傳統(tǒng)政府的手工管理向信息網絡技術主導的現(xiàn)代化管理轉變。未來的發(fā)展重點無疑是以公眾為中心的服務型電子政務，這就必須深度關注電子政務建設與運維的逐步集約化和適度服務外分，促進社會管理創(chuàng)新和電子政務信息機制創(chuàng)新。

　　信：請談一下當今世界上不斷發(fā)展的電子政務理念。

　　寧：1、更加注重信息公開與信息共享

　　信息公開與共享是近期電子政務領域最受重視的發(fā)展方向之一。發(fā)達國家已經將信息公開作為促進政府透明、社會監(jiān)督的一項重要舉措。

　　美國CIO委員會專門設立新的網站，集合了原有的政務公開信息以及數(shù)十萬項政府專有數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，面向社會公眾開放。英國、澳大利亞等國也先后推出了自己的數(shù)據(jù)公開網站。

　　2、更加注重政府業(yè)務協(xié)同

　　公共服務是發(fā)達國家電子政務的核心。美國聯(lián)邦政府研究報告指出：美國聯(lián)邦政府中關鍵職能的重復和交叉現(xiàn)象也廣泛存在。

　　美國電子政府所提供的服務包括居民服務、企業(yè)服務、政府雇員服務和政府服務四個主體部分。為了打造協(xié)同無縫隙政府，解決政府部門職能交叉和重復問題，以及消除傳統(tǒng)官僚行政體制對信息共享的先天性障礙，美國管理與預算辦公室以政府使命和執(zhí)政目標為主線，跨越行政組織邊界，對政府各部門業(yè)務進行了重新梳理，將美國數(shù)百個聯(lián)邦電子政務項目被整合成為32個跨部門信息化工程，不僅節(jié)省了大量的人力物力，也提高了政務透明度。

　　3、更加注重公眾參與

　　世界發(fā)達國家非常重視電子政務在“政府的透明和開放”中的作用。美國總統(tǒng)奧巴馬上任伊始，即呼吁建立透明、公眾參與和協(xié)作的政府，推動決策制定時“取政于民”，公共服務時“政民互動”，鼓勵民眾了解并參與討論公共政策制定。

　　英國政府也通過信息化手段，實現(xiàn)與社區(qū)、民眾的直接接觸，向轄區(qū)民眾提供更關愛、更富創(chuàng)造性的公共服務，也在制定政策時“問策于民”，提高了公共服務的“政民互動”。

　　信：國外電子政務對我們有什么樣啟示？

　　寧：（1）建立合作共享機制

　　從電子政務的發(fā)展愿景和目標來看，電子政務是以各部門管理信息系統(tǒng)的建設為基礎，但不等同于這些管理信息系統(tǒng)各自盲目的擴展和這些系統(tǒng)簡單的疊加與總和。

　　電子政務必須體現(xiàn)全局性創(chuàng)新的理念，要以國家的立場觀察各部門信息化需求，從總體上優(yōu)化管理流程，并推動部門之間互聯(lián)互通的過程；而不能僅僅以部門信息化的立場看待國家電子政務。

　　不能把電子政務完全等同于本部門和地區(qū)信息系統(tǒng)建設的延伸，不能出現(xiàn)劃地為營、自成體系的傾向，更要避免通過電子政務擴大、固化部門利益而忽視了改革開放大局和國家社會經濟發(fā)展進步的總體利益。要提高認識，轉變封閉、保守的觀念，樹立開放、合作、共享、共贏的理念，打破部門間、條塊間的界限和封鎖，實現(xiàn)網絡資源、信息資源的共享。[page]

　?。?）強化規(guī)劃整合功能

　　電子政務不僅僅是一個簡單的應用系統(tǒng)的開發(fā)建設，而是復雜、長期、與多方面相關聯(lián)的系統(tǒng)工程。要適應國內外環(huán)境的變動，從全局的高度組織網絡建設、職能優(yōu)化、服務公眾、三位一體、同步運行的改革實踐。

　　全局性的規(guī)劃和整合十分重要。要從工程的總體結構上確立各分系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的目標、約束和聯(lián)接，不能片面強調建設方案的獨立性，從而平行推進、貪大求全。要強調統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，整體推進，提倡以核心業(yè)務和資源整合為主線，跨部門聯(lián)合共建，按主題、按問題規(guī)劃應用項目，不提倡按部門、按單位規(guī)劃應用項目，以發(fā)揮電子政務和政府門戶網站的整體效益。

　　要加快已經建設的各類電子政務應用系統(tǒng)進行有效的整合，要利用新技術，逐步破解體制障礙，促進跨部門、跨區(qū)域的電子政務應用，切實發(fā)揮“門戶”的功能，為社會公眾提供“一站式”、“一窗式”的信息和服務。

　?。?）加強規(guī)范標準建設

　　“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準”已成為國內外電子政務建設的共識。標準化與規(guī)范化，是保證“統(tǒng)籌”和“統(tǒng)一”所必須的技術手段。

　　目前，我國電子政務標準體系已經初步建立，但還亟待進一步完善和改進，特別是要大力推進標準規(guī)范的可操作性和工程化。從總體框架的“橫向”來看，標準體系已經涵蓋了整個電子政務建設的方方面面。但從“縱向”來看，應用類標準體系中的不少標準還僅僅完成了“元標準”的定義，缺乏細化內容和可實際操作的具體指南。例如對電子政務建設中各種要素的共享還缺乏統(tǒng)一明確的定義與操作性較強的標準規(guī)范可供借鑒，各部門往往從不同角度對相同對象進行自主定義，因此極需出臺具體標準進行規(guī)范。

　　標準體系的建設是一項極其艱巨的系統(tǒng)工程，不僅僅要投入大量的人力資源，還需要建立一套嚴密、有力的組織和工作制度，以及一個開放的支撐平臺來推進，使已經出臺的各種規(guī)范和標準能夠得到切實應用和逐步完善。

　?。?）推進相關法規(guī)出臺

　　從發(fā)達國家的實踐看，電子政府的建設與發(fā)展，除了各類應用系統(tǒng)的構建、政務整合等管理和技術因素外，還必須有配套的外部法制環(huán)境。

　　當前我國有關電子政務的法律法規(guī)整體滯后，在一定程度上給資源共享帶來障礙，也制約著應用系統(tǒng)的使用和推廣。要進一步通過相關的法律明確各政府部門在電子政務中的責任和義務，確保相應信息機制的創(chuàng)新。

　?。?）進一步樹立“用戶中心”意識

　　電子政務的本質是要通過技術應用實現(xiàn)制度和管理的創(chuàng)新，優(yōu)化服務，提高效率?，F(xiàn)有電子政務系統(tǒng)存在對用戶需求了解不深不透徹的現(xiàn)象，因此在電子政務建設內容和功能的設計上，往往貼近需求不夠緊密，影響了電子政務的實際運行績效。

　　要堅持“以人為本、以服務對象為中心”，把用戶需求作為政府門戶網站建設的出發(fā)點和落腳點，提高電子政務公共服務的用戶滿意度，提高公眾對政府服務的信任度，這也是電子政務的生命力所在。

　　信：在我國，未來電子政務的發(fā)展趨勢是怎樣的？

　　寧：未來我國的電子政務面臨在頂層設計指導下開展資源整合和適度集中的巨大轉變。需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一網絡、統(tǒng)一平臺以及不同平臺的系統(tǒng)整合與上移、服務前置和下沉，集中建設與分散建設的項目要做到集約化和低成本化，以及必須格外注重的頂層設計等等。

　　在具體實踐過程中，則要以跨部門的業(yè)務需求為抓手，推進協(xié)同應用。實施頂層互聯(lián)，底層業(yè)務梳理、流程梳理與優(yōu)化，實現(xiàn)跨部門的應用和對接，積極推進跨部門協(xié)同的電子政務建設。

　　以公眾為中心的基層電子政務服務必然是未來的重點發(fā)展。從行政管理到服務理念的確立，各種服務方式方法的應用，服務重心的下移，服務效益的評價與績效，通過電子政務促進基本公共服務均等化，以電子政務促進公共服務落實，促進公共服務目標實現(xiàn)等。

　　電子公共服務是指政府應用信息技術為公眾提供公共服務的過程，是一種區(qū)別于傳統(tǒng)公共服務的全新方式，是電子政務建設的出發(fā)點和落腳點，其廣度和深度直接影響電子政務建設的實效。以服務公眾為中心，采用多樣化服務手段的電子政務服務體系，是推進電子政務建設的核心內容。

　　信：現(xiàn)在，我們國家的電子政務建設面臨哪些問題，需要應對怎樣的嚴峻挑戰(zhàn)？

　　寧：目前我國電子政務建設與政府職能轉變的融合度還相當欠缺，電子政務基層覆蓋有限；電子政務各地各部門發(fā)展不平衡，電子政務業(yè)務發(fā)展深度不夠；面向公眾服務平臺，面臨巨大信息安全壓力，電子政務信息化發(fā)展亟需寬帶、融合、安全的下一代網絡基礎設備。所有這些缺憾導致了各種業(yè)務應用無法滿足，現(xiàn)代電子政務的戰(zhàn)略意義未能突現(xiàn)；業(yè)務聯(lián)動，資源整合難度大，影響了應有的效能發(fā)揮；部門管理功能強化，公共服務功能卻相對薄弱，在推進信息化的進程中，發(fā)生了許多令人痛心的問題。

　　譬如在不同層級的政務部門之間，信息資源共享程度低甚或存在信息孤島；重內輕外的盲目建設；大部分還停留在網上信息服務階段，真正能網上辦事的還比較少……而隨著近年來不斷增多的網民正在成為政府服務對象的主流，政府網站的社會化程度逐漸加深，社會公眾也更多地參與到“問政”中來。網民越來越熱衷于爆料政府網站囧事，凡此種種，無異于對電子政務發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

　　網絡時代亦是圍觀時代，各種網民，看客們人人都可以隨意發(fā)言，曝料，以及各種投訴，糾錯，挑刺，抑或贊揚？質疑？借機作秀？炒作？等等，讓人迫切期待良性的互動交流。

　　信：怎樣才能解決當前電子政務發(fā)展中的問題？

　　寧：認真解決電子政務建設面臨的問題，應立足分析成因，找出癥結，對癥下藥，解決問題。

　　當前特別要進一步提升領導對新時期加快發(fā)展電子政務的認識水平。電子政務關鍵是政務，而政府是首長負責制的體制，換言之，一把手的關注程度，在某種意義上決定電子政務的興衰成敗。經驗證明，電子政務會引起政府職能的轉變和辦公方式的變革，是要有行政力度的，領導光關注還是不夠的，更要身體力行才能奏效。

　　要下大力氣，重點解決電子公共服務的廣度和深度不夠和電子公共服務的發(fā)展不平衡的問題。網站管理存漏洞，政府網站“開天窗”、“擺設”、“休眠”、“打瞌睡”、“花架子”等現(xiàn)象，還有網站雷同，網站內容統(tǒng)一為空，或者張冠李戴，明明是某地官網，而“辦事指南”等欄目的聯(lián)系電話和地址卻是另外一個單位，甚至政府網站域名被轉向低俗網頁；以及政府官網刊載商業(yè)廣告，引發(fā)了市民與網友的爭議；乃至對網友的咨詢提問回復都是千篇一律，在紅網論壇、天涯、大旗等網站上就有一條“史上最強大的回復，一個回復竟能應對所有問題”的帖子；其他如網站遭黑，木馬和僵尸程序、軟件漏洞、黑客攻擊、網頁被植入大量的非法內容等都對網絡安全構成直接威脅。國家計算機網絡應急技術處理協(xié)調中心（CNCERT）數(shù)據(jù)顯示，2010年我國大陸地區(qū)有3.5萬個網站被黑客篡改，其中有4635個為政府網站。中央和省部級政府網站安全狀況明顯優(yōu)于地市以下級別的政府網站，但仍有約60%的部委級網站存在不同程度的安全隱患。

　　要有一套科學的總體框架實施機制。電子政務成功的關鍵要素有多個方面，如電子政務實施的領導能力和水平；電子政務規(guī)劃的科學性；電子政務建設目標的準確度；電子政務的可持續(xù)發(fā)展能力等等。

　　所有一系列問題，除了加強關注與深化管理外，門戶網站建設也是一大關鍵，必須嚴格加強網站自身管理，從技術應用，到內容擴充必須認真細化到每個環(huán)節(jié)，避免任何錯誤和漏洞。