【摘要】：建立政務服務“好差評”制度，是國務院持續(xù)深化“放管服”改革的又一重要制度創(chuàng)新。政務服務機構依托各層級政務平臺和“好差評”管理體系，匯聚、整合、分析、共享各類政務服務的評價信息，打破政府側與公眾側的信息隔閡，推動政務服務供給側改革，最大限度實現(xiàn)服務需求與有限公共資源相匹配。從本質上看，政務服務“好差評”既是創(chuàng)新和完善行政監(jiān)督的結構性變革，也是優(yōu)化政務運行的機制性創(chuàng)新，是一項戰(zhàn)略性治理工具，具有整體性、開放性、協(xié)同性、精準性等特點。通過對全國31個省級政府政務服務“好差評”建設的比較分析，闡釋其在公共價值、評價對象、評價標準、評價流程、結果應用、評價類型等六個維度的表現(xiàn)。據(jù)此提煉平臺層“技術—制度”賦能與應用層“國家—社會”雙向賦權相結合的“雙層賦權”制度邏輯，為理解、解釋和推進“放管服”改革提供了理論依據(jù)。

　　【關鍵詞】：

　　政務服務“好差評”；“放管服”改革；公共服務滿意度；政府績效評估；雙層賦權

　　01、研究背景與問題提出

　　2015年以來，國務院大力推進“放管服”改革，在提升政務服務、創(chuàng)新政府監(jiān)管和優(yōu)化營商環(huán)境方面取得了顯著成效。以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為代表，“放管服”改革大大提升了政府網(wǎng)上服務能力，2020年中國在聯(lián)合國電子政務發(fā)展指數(shù)的排名提升到第45名，電子參與指數(shù)提升到第9名，其中在線服務指數(shù)排名第12位。那么，如何科學衡量和進一步提升政務服務，就成為了值得關注的重要課題。

　　建立政務服務“好差評”制度，是國務院深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的一項重要舉措。2019年3月15日，李克強總理在十三屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》時明確提出，“建立政務服務‘好差評’制度，服務績效由企業(yè)和群眾評判。” 隨后，國務院辦公廳選取廣東、浙江、江西、貴州、上海四省一市，作為“好差評”制度的首批試點地區(qū)。同年12月3日，國務院辦公廳印發(fā)《關于建立政務服務“好差評”制度 提高政務服務水平的意見》（以下簡稱“《意見》”），就“好差評”制度建設的總體要求、職責分工、主要內容等方面作出規(guī)定?！兑庖姟返某雠_，標志著“好差評”制度已經(jīng)從試點先行進入全國推廣階段，正式納入了全國一體化政務服務體系建設的進程。

　　我們利用中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，截止2020年3月底，有關“好差評”的文章共計26篇，其中學術論文2篇，主要從行政監(jiān)督和政府績效評估視角進行分析。石亞軍、呂勇基于規(guī)范研究進路，就“好差評”制度作為一項制度創(chuàng)新，在強化行政監(jiān)督的開放性約束、助推“放管服”改革回應性深化和促進政務運行便民性調試等三個方面的功能發(fā)揮進行了可預期性分析。翟云主要基于政府治理現(xiàn)代化視角討論“好差評”的政策意蘊、理論闡釋，并落腳于政府績效評估體系優(yōu)化的實現(xiàn)路徑。2020年5月，中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心發(fā)布《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務服務能力（政務服務“好差評”）調查評估報告（2020）》，提出以“好差評”制度為核心優(yōu)化政府網(wǎng)上服務能力。其他文獻基本是關于地方實踐的經(jīng)驗性介紹和時政性評論，大多集中于“好差評”制度的正向功能，如增強政府回應性、強化行政監(jiān)督、改進服務質量等方面。

　　總的來看，“好差評”制度雖然引發(fā)了社會輿論的廣泛關注，但尚未引起學術界及時、有效的回應，而將其作為一個研究問題的分析性敘述也還沒有展開。如何理解“好差評”制度、“好差評”制度在各地的實施情況如何，以及“好差評”制度是否實現(xiàn)了預期目標等問題，尚未有實證性研究?；诖?，本文嘗試結合當前全國省級層面的實踐探索，就“好差評”制度的基本內涵、主要特征、制度邏輯進行初步探索。

　　02、“好差評”制度的基本內涵及特征

　　（一）基本內涵

　　從國務院和各省級政府公開發(fā)布的相關政策文件（多以“意見”“管理辦法”“工作方案”等命名）看，國家層面尚未直接定義“好差評”，但有6個省級政府文件從“好差評”的主客體、評價要素和評價方式等三個方面加以界定。當前一個共識性的官方表述是：“好差評”是指，政務服務對象對政務服務機構、平臺及工作人員的服務質量作出的綜合評價。略有差別的是，在評價要素方面，江西省表述為服務質量、效率、態(tài)度三要素；西藏自治區(qū)則細化為辦事效率、便利程度、流程規(guī)范、服務態(tài)度四要素；江蘇省強調服務質量、服務事項是否便民兩個要素。

　　當前政策文本中的“好差評”，是基于政府主體的視角，著眼于政策執(zhí)行層面的描述性概念，缺乏學術意義上的分析性。因為根據(jù)這一定義，很容易就把“好差評”制度僅僅視為一項評估政府績效的新技術工具，而忽略了其對政府治理理念、行權方式乃至政社、政民互動關系等方面的結構性重塑。值得注意的是，“好差評”制度是2019年《政府工作報告》中提及的一項重要內容，是總理向全國人大和全國人民所作的“述職報告”，僅僅理解為政府系統(tǒng)內的一項技術性任務下達，顯然是淺層次的。

　　我們認為，要對“好差評”制度進行學術分析，應當將其置于黨的十八大以來國務院持續(xù)推行的“放管服”改革中加以理解。所謂“好差評”是指，政務服務機構以政務服務對象的真實需求為導向，依托各層級政務服務平臺和“好差評”管理體系，匯聚、整合、分析、共享企業(yè)和群眾對各類政務服務的評價信息，打破政府側與公眾側的信息隔閡，推動政務服務供給側改革，最大限度實現(xiàn)服務需求與有限公共資源相匹配的制度性安排。

　　把握這一概念，需要綜合考慮政策出臺背景、服務型政府理念以及“好差評”全流程運作三個方面，具體來說可以從以下六個維度來理解：

　　1.公共價值維度?！昂貌钤u”是“以人民為中心”思想在政府治理理念層面的具體表現(xiàn)。讓企業(yè)和群眾成為政府績效的主要評價主體，而不單憑政府內部的約束機制，就是要政府回歸其服務的本質，對人民負責、為人民服務、受人民監(jiān)督。

　　2.評價對象維度。“好差評”是針對政務服務事項、政務服務機構、政務服務平臺和工作人員進行全覆蓋式評價。政務服務事項是指依據(jù)法定職責和權責清單，基于國家政務服務事項基本目錄所編制的政務服務事項清單。從事項性質來看，政務服務事項包括行政權力事項和公共服務事項，兼具服務屬性和管理屬性。政務服務機構是指，各級政府及其具備相應主體資格且行使相應政務服務職能的工作部門、部門管理機構、依法承擔行政管理職能的單位和組織、列入黨群工作機構序列但依法承擔行政職能的部門，以及具有公共服務職能的企事業(yè)單位；政務服務平臺是指，政務服務實體大廳、網(wǎng)上大廳、移動端、自助端等政務辦理平臺；工作人員是指，在政務服務機構工作且負有行政職能的企事業(yè)單位人員。通俗地說，“好差評”既“評事”也“比人”。

　　3.評價指標和標準維度?！昂貌钤u”主要由對服務環(huán)境、服務供給、服務獲取、督促反饋、服務創(chuàng)新五個方面組成。其中，服務環(huán)境涉及政務服務體系建設情況，包括實體大廳、網(wǎng)上大廳、線上線下融合情況等；服務供給關注服務事項、辦事指南、辦事流程、服務渠道、服務信息公開；服務獲取關注服務事項覆蓋度、辦事指南適用性、辦事流程便捷度、獲取渠道多樣性、服務信息公開透明度、辦事服務成效度；督促反饋包括監(jiān)督管理、互動建議、改進機制；服務創(chuàng)新包括服務模式創(chuàng)新、渠道創(chuàng)新、流程創(chuàng)新、內容創(chuàng)新。

　　4.評價流程維度?！昂貌钤u”實行“評價、反饋、整改、監(jiān)督、對外公開”的全流程閉環(huán)式運作。具體來說，企業(yè)和群眾可以針對所辦理的事項，通過線上、線下、在場、離場四類渠道進行即時評價或事后補充評價；評價信息經(jīng)過“好差評”管理系統(tǒng)進行匯總，并將差評和投訴信息反饋至業(yè)務辦理單位進行核實處理；同時，上級或同級監(jiān)管部門對業(yè)務單位和相關人員的整改情況進行跟蹤監(jiān)督，確保差評件件有整改、有反饋；最后，將整改情況以各種渠道及時向企業(yè)和群眾公開，接受社會監(jiān)督。

　　5.評價類型維度。“好差評”大致分為兩類：一是過程性評價與結果性評價相結合。其中，過程性評價主要針對政務服務的效率，包括辦事渠道、流程、成本和事項標準化等，具有較強的客觀性；結果性評價是企業(yè)、群眾對政務服務的主觀體驗和整體感受，按照“非常滿意”“滿意”“基本滿意”“不滿意”“非常不滿意”五個等級作出綜合評價。二是外部評價與內部評價相結合。“好差評”以公眾側評價數(shù)據(jù)為基礎，同時結合政府內部的管理側數(shù)據(jù)作為映證，將外部評價數(shù)據(jù)與內部行政監(jiān)督數(shù)據(jù)統(tǒng)一分析，將對窗口、事項等微觀服務，對網(wǎng)點、大廳等中觀單位，對機構、機制等宏觀體系的各層次“好差評”數(shù)據(jù)深度整合，從而形成對評價對象更為全面客觀的“立體畫像”。

　　6.結果運用維度?！昂貌钤u”主要體現(xiàn)在三個方面：一是按照“誰辦理、誰負責”原則，特別是對政務服務差評進行限期整改；二是運用大數(shù)據(jù)等技術，對政務服務好差評數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析，研判企業(yè)和群眾的訴求、期盼，找準政務服務的堵點難點，推進精細化的政務服務供給；三是完善激勵約束，建立政務服務競爭機制。將“好差評”評價結果與政府各類考核考評掛鉤，真正把群眾意見作為政府績效的主要依據(jù)，激發(fā)政府部門和工作人員創(chuàng)新工作、改進服務的內生動力。通過對評價結果的有效運用，推動形成能評、愿評、敢評、評了管用的社會共識。

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　　“好差評”制度并非全新的做法，實際上商業(yè)銀行等私營服務企業(yè)都會邀請客戶現(xiàn)場通過評分器對服務質量進行星級評價，而公民滿意度測評也已有20多年歷史了。但是，“好差評”同這些做法有很大區(qū)別，使其能夠更好地服務于政務服務質量追蹤、診斷和提升。為了彌補目標責任制考核的不足，全國地方政府在1990年代末啟動了“服務承諾制”“萬人評議政府”“政府行風評議”“公民滿意度測評”等公眾參與的政府績效評價活動[6]。但是，這些評價都是通過公民抽樣調查來完成的，很多受訪者沒有接受政務服務，也不理解政務服務，因此評價的信息量和準確性都不足[7]。與此同時，這些評價都很粗糙，難以精確到具體的服務事項、人員和時間，而僅能加總反映某個部門在一段時間的服務質量。得益于政務服務平臺特別是大數(shù)據(jù)技術的運用，“好差評”實現(xiàn)了公眾參與政府績效評估質的轉變。

　　根據(jù)“好差評”的基本內涵，可以歸納如下四個特征：

　　1.整體性?！昂貌钤u”是依托全國在線政務服務平臺，建成“橫向到邊、縱向到底”的政務服務評價管理系統(tǒng)。橫向上，聯(lián)通同級政府部門的政務服務系統(tǒng)；縱向上，聯(lián)通國務院至省市縣鄉(xiāng)村五級政務服務網(wǎng)；此外，著力推進線上線下政務服務系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)“好差評”內容同標準提供、評價結果同源發(fā)布。

　　2.開放性。從運行流程看，不同于官僚科層體系的封閉式管理，“好差評”為公民參與政策過程開辟了制度化通道。企業(yè)和群眾既可以在現(xiàn)場大廳進行“一次一評”，也可以在政務服務線上平臺（移動客戶端、微信小程序等）進行“一事一評”，還可以通過12345熱線電話、各類監(jiān)督平臺、電子郵箱等進行“綜合點評”。多樣化的評價渠道能夠有效內化、協(xié)調政企、政社的潛在沖突，消解供給側和需求側的信息不對稱、溝通不及時等問題，助力政府及時改進服務，為共識性決策提供充分的信息支持。

　　3.協(xié)同性。很多政務服務事項需要跨部門跨層級跨區(qū)域辦理，但從企業(yè)和群眾視角來看，就是辦成“一件事”。換言之，企業(yè)和群眾在進行評價時，就不只是在給某個窗口、某個職能部門打分，也是在對整個政府作出信任評價。只有政府內部建立起更為完善的政務數(shù)據(jù)共享和跨部門業(yè)務協(xié)作機制，把各個渠道的數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯總、跟蹤分析、綜合挖掘，才能及時發(fā)現(xiàn)政務服務堵點難點，精準匹配企業(yè)群眾所需所求。

　　4.精準性?！昂貌钤u”能夠精準識別政務服務的供需雙方，包括政務服務的具體事項、機構、平臺和人員，以及公民和企業(yè)的基本特征。這使“好差評”能夠像儀表盤一樣精準刻畫政務服務存在的問題和不足，并為績效反饋和績效改進提供決策依據(jù)。與此同時，“好差評”所積累的海量評價數(shù)據(jù)將為績效診斷提供依據(jù)，有助于發(fā)現(xiàn)政務服務流程中的堵點、痛點和難點，從而進一步提升政務服務質量。

　　概言之，“好差評”制度既是創(chuàng)新和完善行政監(jiān)督的結構性變革，也是優(yōu)化政府運行的機制性創(chuàng)新，是一種戰(zhàn)略性治理工具，具有整體性、開放性、協(xié)同性、精準性等特點。

　　03、“好差評”的制度邏輯

　　隨著現(xiàn)代社會公共事務的復雜性、關聯(lián)性和系統(tǒng)性不斷增加，對政府治理的整體性、協(xié)同性、精細化和數(shù)字化要求也越來越高，傳統(tǒng)科層制下的部門式管理模式已經(jīng)很難適應這一經(jīng)濟社會結構的根本性變化。政府管理方式與有效治理之間的結構性矛盾，成為深化政府“放管服”改革的根本動力。特別是改革進入“深水區(qū)”以來，單純依靠政府端的自我革命，顯現(xiàn)出內生動力不足、改革措施落實不徹底、不到位、企業(yè)群眾獲得感不強等問題，亟需內外合力的“雙輪驅動”。通過“好差評”，讓企業(yè)和群眾對政務服務、政策落實形成社會監(jiān)督、社會推動的倒逼機制，助推政府的整體性重構和系統(tǒng)性改革。本文將由“好差評”這一制度安排所導致的政府理念、行權方式、組織結構變化的因果聯(lián)系稱為“好差評”的制度邏輯，并將其概括為“雙層賦權”邏輯。

　?。ㄒ唬┢脚_層的技術賦能與制度賦權相結合

　　技術治理已經(jīng)成為現(xiàn)代政府治理體系的重要組成部分和基礎性權力之一?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術手段的迅猛發(fā)展與普及應用，為政府數(shù)字化轉型提供了必要的技術支撐，實現(xiàn)了包括結構變革、流程再造和規(guī)則重塑在內的行政權力重構。從行政控制權來看，盡管上級政府擁有對下級政府的控制權，但下級政府則擁有更為明顯的信息優(yōu)勢。在公共資源有限、上下級信息不對稱的多重委托任務環(huán)境中，下級政府往往會采取“差異化達標‘作為’” ，利用信息優(yōu)勢與上級政府“討價還價”。

　　隨著數(shù)字政府建設的不斷推進，政府能夠依照“制度為本、技術為用”的思路，暢通信息渠道，將技術賦能與行政賦權相結合。通過增設政務服務管理機構，利用現(xiàn)代信息技術手段，建立起“橫向到邊、縱向到底”的一體化“好差評”體系（見圖1），打破政府內部條條間、條塊間、塊塊間的信息壟斷和隔閡，優(yōu)化政府橫向部門與部門之間、縱向上下級政府之間的業(yè)務協(xié)作流程和信息共享機制，有效實現(xiàn)“好差評”內容的同標準提供、評價結果的同源發(fā)布、差評整改的及時反饋、評價數(shù)據(jù)的自動生成，為同級政府之間、部門之間、窗口之間、個人之間提供統(tǒng)一、公開的政務服務評價標準和“擂臺”。

　　圖1 “好差評”體系運作流程圖

　?。ǘ脤拥膰屹x權與社會賦權相結合

　　1.作為供給方的政府端，一體化政務服務體系具有強大的政務服務數(shù)據(jù)生成、歸集、傳輸、分析、反饋能力，政府可以通過運用大數(shù)據(jù)等技術，加強對評價數(shù)據(jù)的跟蹤分析和綜合挖掘，及時歸納發(fā)現(xiàn)政務服務的風險點，并對那些跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨領域的政務服務事項的管控盲點進行綜合分析，關口前移，設計出更具前瞻性和針對性的政策措施，推進服務供給精細化。此外，作為上級政府還可以通過“好差評”系統(tǒng)收集、歸納、分析全量政務數(shù)據(jù)，全面把握下級政府的政策執(zhí)行情況，做到精準問責，更好履行其行政監(jiān)督權。

　　2.作為需求方的社會端，企業(yè)和群眾能夠通過“好差評”實現(xiàn)與政府的雙向互動，既能夠讓企業(yè)和群眾及時跟進與自身利益關聯(lián)緊密的政務服務事項，也為公民參與公共事務治理開辟了新的制度化通道，避免出現(xiàn)“訴求”與“問責”脫鉤所導致的政府“鐘擺式回應”，進而形成社會監(jiān)督的制度化運作。

　　04、“好差評”制度在省級層面的實施狀況

　　關于當前省級層面“好差評”的建設情況及存在問題，我們主要通過三條渠道進行資料收集：一是整理了“第十五屆全國省際政務服務工作交流研討會”②上的書面匯報材料、分會場座談會記錄；二是利用互聯(lián)網(wǎng)爬梳全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府層面政務服務網(wǎng)，對當前省級層面“好差評”建設情況進行全面摸底；三是通過微信、電話等形式對若干省市政務服務部門負責人進行訪談。

　　（一）全國省級“好差評”建設總體狀況

　　通過對31個省級政務服務網(wǎng)的檢索分析，我們對當前全國省級“好差評”建設情況進行了全面摸底，并歸納出以下三個特點：

　　1.從試點先行到全面推廣的政策擴散周期短、行動快、范圍廣。截止2020年3月底，除黑晉魯秦滇5省外，其余26個省均已在省級政務服務網(wǎng)上嵌入了“好差評”的獨立功能模塊，初步完成國辦《意見》提出的標準要求和“規(guī)定動作”，處在試運行階段，有的已初見成效。

　　2.主管部門總體呈現(xiàn)高位推動的特點。根據(jù)國辦《意見》要求，“好差評”建設要由省級政府統(tǒng)籌領導。我們通過互聯(lián)網(wǎng)檢索地方政府出臺的相關文件，并微信咨詢部分省市“好差評”制度建設負責人，截止3月底，共收集到了22個省級政府發(fā)布的政策文件（包括試行辦法、征求意見稿），其中，有13個省是由省政府辦公廳或者更具協(xié)調統(tǒng)籌能力的各類“領導小組”③（如省“放管服”改革協(xié)調小組、省行政審批改革工作小組、省創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作領導小組）牽頭，實施部門大多數(shù)為政府直屬機構（如政務服務管理局、政務服務辦公室、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、營商環(huán)境監(jiān)督管理局）具體負責，個別省份是由事業(yè)單位性質的省政務服務中心負責建設（見表1）。

　　表1  全國省級“好差評”建設主管部門

　　注：資料來源于全國各省級人民政府門戶網(wǎng)站和省級政務服務網(wǎng)，截止日期為2020年3月31日。本表按發(fā)文時間先后排序。寧夏、山西、山東三省正在制定省級層面方案，江蘇、湖南、青海、陜西、西藏、新疆未能查詢到。

　　3.各省“好差評”制度建設進度不一、水平參差不齊。我們對已試運行的24個省級政務服務網(wǎng)上的“好差評”模塊進行了多維度分析。從“好差評”的顯示位置看，有20個省的“好差評”模塊位于政務服務網(wǎng)首頁中上部位置，具有較為明顯的提示性。從差評數(shù)公開情況看，有14個省份對外公開了差評數(shù)，其中，有10個省顯示全量差評數(shù)，有6個省還對這些差評數(shù)據(jù)提供省市二級、省市縣三級甚至省市縣鄉(xiāng)四級自主查詢。從結果公示看，有21個省將“好差評”情況完全對外公開，僅3個省需注冊登錄后可見。從辦件量看，目前僅4個省提供了全量辦件數(shù)據(jù)，其中3個可按行政層級自主查詢。從評價渠道看，有15個省提供了每條評價渠道的匯總數(shù)據(jù)。從具體評價內容看，有15個省逐條顯示辦事企業(yè)和群眾的所有評價內容。從評價功能看，有14個省份的“好差評”模塊設置了自主評價，企業(yè)和群眾可以直接在“好差評”頁面對所辦理事項、工作人員、服務窗口等進行多維評價。此外，還有一些輔助性功能，如浙江、內蒙、河南、四川四省專門鏈接了政務服務“好差評”的政策依據(jù)，彰顯法治政府思維。再如，有多個省還就熱門好評、差評評語進行公示（見表2）。

　　表2   省級政務服務網(wǎng)上的“好差評”模塊功能分析

　　注：“三大廳”是指，省政務服務網(wǎng)、實體大廳和各類政務服務APP；“熱線”指的是各省12345熱線電話信息；“小程序”指微信、支付寶兩個平臺上的“好差評”小程序。資料來源：各省級政務服務網(wǎng)，截止日期為2020年3月31日。

　　總的看，當前各省的“好差評”系統(tǒng)建設，是依托各省級政務服務網(wǎng)，以獨立模塊嵌入的方式進行系統(tǒng)開發(fā)和功能設計，使其兼具公示與評價的雙重功能。從建設思路上看，大多數(shù)省份堅持“問題導向、以評促改”的開發(fā)思路，注重差評數(shù)、對外公開、可評價三個核心要素，自揭政務服務短板，以問題倒逼“放管服”改革持續(xù)深化。同時，堅持行政效率與行政成本并重的建設思路，充分利用已有系統(tǒng)平臺，注重集約節(jié)約建設④。但是，也還存在個別省份把好評數(shù)、好評率作為系統(tǒng)開發(fā)的核心要素，這實際背離了“好差評”制度的初衷，折射出向上負責的行政文化和“政府中心主義”的改革導向，亟待反思糾正。李克強總理明確指出，“政府部門做好服務是本分,服務不好是失職”。也就是說，一方面，建設“好差評”的目的是要堅持以顧客為導向，把評判權交還給企業(yè)和群眾，以評促改，充分發(fā)揮來自需求側的信息優(yōu)勢，監(jiān)督和幫助政府查漏補缺，改進服務，“做好本分”；另一方面，對于地方政府來說，是要建立“差評榜”，敢于自揭其短，做到有錯即改，絕不是向上 “邀功”，向下“擺功”。

　　（二）當前省級“好差評”建設存在的問題

　　除上文所述個別省份存在的建設導向問題外，我們還對試運行效果較好的廣東、江蘇、浙江、河南、貴州、四川、北京六省一市 “好差評”運行進行深入分析。這些地區(qū)政府數(shù)字化程度高、政務服務“一網(wǎng)通辦”基礎條件好，在此次“好差評”建設中，廣東和貴州作為試點省份，率先發(fā)力，形成了一系列有創(chuàng)新、可復制的舉措辦法，一些做法和經(jīng)驗受到國務院肯定，有的還上升為全國性標準要求。與此同時，我們也發(fā)現(xiàn)還有一些可能的共性問題和困難，亟待破題。

　　1.“好差評”系統(tǒng)所匯聚的政務服務數(shù)據(jù)類型不全、數(shù)據(jù)質量不高、實時性不強。從“好差評”運行所需的數(shù)據(jù)類型看，辦件信息的全量匯聚是推進“好差評”工作的前提和基礎。只有全面采集各層級政務服務機構的事項辦理數(shù)據(jù)，才能把企業(yè)和群眾作出的評價與具體事項、機構、平臺、工作人員一一匹配，做到精準評價。然而，截止2020年3月底，全國僅有廣東、河南、浙江、四川、貴州五省公示了各自“好差評”系統(tǒng)上線以來的全部辦件量，北京市僅公開本年度數(shù)據(jù)，其余省份則沒有公開辦件量。從數(shù)據(jù)質量看，部分省份上報的辦件數(shù)據(jù)質量較差，漏報、錯報、慢報情況較為普遍，存在如部門信息錯誤、用戶信息不匹配、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、報送延時等問題，導致很多評價數(shù)據(jù)無法與具體事項對應。除辦件量數(shù)據(jù)存在質量問題外，還存在評價數(shù)據(jù)質量不高的問題：有的省份公示的總評價數(shù)超過了辦件量⑤；有的省份總評價數(shù)與全部評價渠道匯總的評價數(shù)之和相差甚遠⑥。上述問題的出現(xiàn)，一個可能的原因在于：地方政府過度地將政務信息收集視為技術任務而非行政任務，認為只要使用了先進信息技術手段，就會自動獲得高質量政務數(shù)據(jù)，但信息技術本身無法確保數(shù)據(jù)質量，基層信息收集的執(zhí)行力和各級政府主觀能動性才是破題關鍵。

　　2.企業(yè)和群眾參與政務服務評價的積極性不高。政府服務績效由企業(yè)和群眾來評判的重要前提是，企業(yè)和群眾知曉且愿評。我們通過分析為數(shù)不多的幾個公開總評價數(shù)與辦件量的省份發(fā)現(xiàn)，浙江“好差評”參與度僅為8%，貴州為13%，廣東為21%，河南為57%；此外，我們還通過微信訪談了多位省市政務服務的負責人，了解到盡管地方政府已經(jīng)開辟了線上線下多種評價渠道⑦和在場離場等評價方式，試圖解決企業(yè)和群眾“不愿評、不敢評、不會評”的問題，但企業(yè)和群眾參與積極性不高的情況依然普遍存在。如果絕大多數(shù)服務對象不愿意進行評價，那么“好差評”就難以形成有效反饋數(shù)據(jù)，其制度邏輯也將形同虛設。

　　3.政務數(shù)據(jù)共享機制亟待完善?！昂貌钤u”對政務全量數(shù)據(jù)需求度很高，但目前政府內部上下左右間的政務數(shù)據(jù)壁壘尚未取得實質突破，主要表現(xiàn)在四個方面：一是大部分省份實體大廳業(yè)務系統(tǒng)與網(wǎng)上大廳的業(yè)務系統(tǒng)還沒有完全打通，業(yè)務融合度不高，政務數(shù)據(jù)共享不充分；二是各地區(qū)、部門業(yè)務系統(tǒng)林立，改造對接工作數(shù)量大、難度高。部分地市、區(qū)縣部署了大量政務服務自助一體機，各業(yè)務部門也開發(fā)了多套自建政務服務應用系統(tǒng)，要按規(guī)范與省“好差評”系統(tǒng)完成對接，工程量很大。如貴州省需要完成省市縣三級111個綜合政務服務中心的2622個審批服務部門、132959個政務服務事項、39386個窗口審批服務人員的信息數(shù)據(jù)集中到省政務服務網(wǎng)，并將評價數(shù)據(jù)全部匯聚到省政務服務網(wǎng)上的“好差評”系統(tǒng)中8。三是原有政務評價渠道的系統(tǒng)對接還需加快。如部分地市、區(qū)縣早先專門針對政務大廳窗口工作人員開發(fā)了服務評價系統(tǒng)和“找茬窗口”，這些異構系統(tǒng)所積累的評價數(shù)據(jù)也需要向省“好差評”系統(tǒng)匯聚。四是當前還有三分之一強的省份“好差評”工作是由行政級別不高、綜合協(xié)調能力較弱的職能部門負責統(tǒng)籌，在推動各部門、各地區(qū)業(yè)務系統(tǒng)對接改造、政務評價數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)匯聚共享等方面工作，將會面臨較大阻力。

　　簡言之，當前我國各省的“好差評”發(fā)展不平衡，面臨的階段性問題也不盡相同。有的先進地區(qū)雖然具備較強的在線政務服務技術優(yōu)勢，積累了大量的業(yè)務數(shù)據(jù)和評價數(shù)據(jù)，但由于各級政府和業(yè)務部門自行開發(fā)建設了大量的政務系統(tǒng)，在進行系統(tǒng)對接、改造升級和數(shù)據(jù)匯聚方面的任務量也更大；反之，那些發(fā)展相對滯后的地區(qū)，盡管沒有太多的歷史“包袱”，但由于在電子政務方面的建設經(jīng)驗不足、專業(yè)人才缺乏，建設的難度也相當大。除了上述客觀因素外，這也同地方政府的推動乏力不無關系。

　　05、結論與討論

　　“放管服”改革是近些年來國家大力推動的一項全局性政務服務改革，對于加強政府監(jiān)管和提升公共服務質量具有重大意義[13]。作為推進政府治理模式變革的一種新的結構性動力，“好差評”制度以政務服務對象的真實需求為導向，讓企業(yè)和群眾真正成為評判政府行政效能的主體，使“放管服”改革的成效直觀地顯現(xiàn)在企業(yè)和群眾的口碑里、筆頭上、指端間、屏幕中，讓“對人民負責、受人民監(jiān)督”不只是停留在紙面上，而是依托政務信息技術以便民化的方式融入民眾的日常生活中，嵌入到各級政府的政務運行體系中，成為企業(yè)群眾與政府“打交道”的一種制度化、常態(tài)化的雙向互動渠道，內化為政府便民利企的“制度品格”。

　　從行政效能來看，“好差評”制度能夠有效打破政府側與社會側的信息隔閡，使“政府從以職及需向以需履職轉變”[2]，最大限度實現(xiàn)服務需求與有限公共資源相匹配；從行政監(jiān)督角度看，“好差評”，真正把監(jiān)督落實到對政府的宏觀制度環(huán)境、中觀體制機制和微觀工作人員的全方位監(jiān)督中，實現(xiàn)企業(yè)群眾訴求與行政問責的精準匹配，有效提升政府回應性，是數(shù)字政府時代我國民主政治的一種新型實踐形態(tài)。

　　當前全國“好差評”制度建設工作仍在加快推進，然而已經(jīng)暴露出來的問題卻不容忽視。本文對全國省級“好差評”制度執(zhí)行情況的評估顯示，目前它還難以達到預期目標，在具體推行過程中也面臨較大阻力。只有精準把握“好差評”的科學本質和制度邏輯，真實反映政務服務的各類梗阻性問題，堅持全局性、系統(tǒng)性工作思維，統(tǒng)籌部署，高位推動，以評促改，精準施策，才能為“放管服”改革持續(xù)深化提供強大、穩(wěn)定的外部動力，真正建立起“民有所呼、我有所應”的行政執(zhí)行系統(tǒng)，不斷提高政府執(zhí)行力和公信力。

　　本文的研究表明，有關“好差評”制度的研究還剛剛起步，我們期待更多學者能夠加強對“好差評”制度的研究。與此同時，“好差評”制度執(zhí)行積累了海量數(shù)據(jù)，這為發(fā)展和檢驗政府績效管理等方面的理論提供了實證基礎。本文較早對此進行探索性研究，但是還有待更多對“好差評”制度的深入研究。比如，可以對“好差評”制度在城市、區(qū)縣等層級的執(zhí)行情況進行評估，并考察為何其執(zhí)行會存在較大差異。再如，可以研究“好差評”制度通過何種機制以及在多大程度上改善了網(wǎng)上政務服務。這些研究不僅可以深化我們對“好差評”的理解，也有助于通過“好差評”這一“小切口”，求索政府體制機制變革中的“大問題”。

　　彭云，中國行政管理學會助理研究員;馬亮，中國人民大學公共管理學院教授