摘要：推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”戰(zhàn)略，是新一屆中央政府為了推動(dòng)“放管服”改革做出的重大決策部署，也是提高政府治理能力現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵之舉。論文選取浙江省、廣東省、江蘇省和上海市為研究對(duì)象，分析在整體政府視角下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)施現(xiàn)狀及其成效，探尋“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理模式變革的一般規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：在理論變革方面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)了整體政府建設(shè)，呈現(xiàn)出整體性、協(xié)同性、共享性、一體化特征；從實(shí)施過(guò)程和成效來(lái)看，推動(dòng)了“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”“一網(wǎng)通辦”“數(shù)字政府”等模式創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程明顯加快，行政審批制度改革不斷深入，營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，人民群眾獲得感顯著增強(qiáng)。據(jù)此，歸納出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理模式變革的機(jī)制。

　　一、引言

　　隨著我國(guó)機(jī)構(gòu)和行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)程的不斷深入，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”戰(zhàn)略成為當(dāng)前政府改革的主要突破口和著力點(diǎn)。2016年，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中，國(guó)家層面先后印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”　推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革實(shí)施方案》《加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。國(guó)務(wù)院也先后兩次推行國(guó)務(wù)院部門(mén)及地方試點(diǎn)方案。在中央的強(qiáng)力推動(dòng)下，地方按照國(guó)務(wù)院要求制定“路線圖”“任務(wù)書(shū)”“時(shí)間表”，立足本地實(shí)際，積極探索創(chuàng)新，形成了許多具有鮮明特色的體制機(jī)制創(chuàng)新和治理模式改革探索。

　　地方政府在信息化基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等方面區(qū)域差別比較明顯，在發(fā)展定位、制度環(huán)境、治理能力等方面亦有不同，故而地方政府會(huì)選擇不同的改革路徑和模式。盡管如此，在深入推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過(guò)程中依然具有諸多共性之處。探尋和歸納地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的一般規(guī)律，一方面可以為提升政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)行政體制改革提供參考，另一方面更是提升政府治理能力的現(xiàn)實(shí)需要，以更好地建設(shè)服務(wù)型政府，加快推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　二、文獻(xiàn)回顧與概念界定

　　整體性治理作為一種新的治理范式已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的廣泛探討[1]。佩里??？怂棺畛趸谟?guó)政府改革實(shí)踐的政策部署意圖初步構(gòu)建了整體性治理的源點(diǎn)，繼而在其《整體性政府》《圓桌中的治理——整體性政府的策略》《邁向整體性治理》中完整提出整體性治理的理論架構(gòu)[2]。從理論層面看，其內(nèi)涵主要包括以下幾個(gè)方面：一是樹(shù)立以人民為核心的治理導(dǎo)向[3]，二是構(gòu)建以信息技術(shù)為核心的治理手段[4]，三是倡導(dǎo)以整合、協(xié)同和責(zé)任為架構(gòu)的治理機(jī)制[5-8]，四是達(dá)到為公民提供無(wú)縫隙的整體性政府公共服務(wù)的治理目的[9]。從實(shí)踐層面看，“整體政府”理念發(fā)端于英國(guó)，繼后澳大利亞[10]、新西蘭[11]等資本主義國(guó)家推動(dòng)相應(yīng)的整體性治理，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化潮流。

　　對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)概念的界定，從目前國(guó)家政策部署和學(xué)術(shù)界的研究現(xiàn)狀來(lái)看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是以簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管、提升服務(wù)為核心，以政府權(quán)力清單為基礎(chǔ)，以信息化技術(shù)為支撐，創(chuàng)新實(shí)踐“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，開(kāi)啟從“群眾跑腿”到互聯(lián)網(wǎng)“數(shù)據(jù)跑腿”的服務(wù)管理新模式[12]。其核心要義是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合[13]。一是構(gòu)建面向公眾的全流程一體化網(wǎng)上審批服務(wù)體系[14]；二是推動(dòng)數(shù)據(jù)共享[15]、業(yè)務(wù)協(xié)同[16]和流程優(yōu)化[17]，推動(dòng)政府部門(mén)橫縱貫通、跨部門(mén)跨層級(jí)跨系統(tǒng)跨地域業(yè)務(wù)高效協(xié)同；三是強(qiáng)化公眾參與[18]，注重公眾滿意度[19]；四是積極探索利用大數(shù)據(jù)[20]、人工智能[21]、云計(jì)算[22]、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)[23]等提升政府服務(wù)供給的智慧化、精準(zhǔn)化、高效化、便捷化和個(gè)性化能力。五是樹(shù)立法治思維[24]，強(qiáng)化法治政府建設(shè)的體系建構(gòu)。本文討論的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，指狹義的行政審批和公共服務(wù)，側(cè)重指由行政服務(wù)中心或行政審批局提供的審批服務(wù)以及由社會(huì)組織（如提供水電暖的部門(mén)）提供的公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)。

　　三、方法與數(shù)據(jù)

　　2016年的政府工作報(bào)告首次提出推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。習(xí)近平總書(shū)記在2016年全國(guó)網(wǎng)信工作座談會(huì)以及2018年全國(guó)網(wǎng)信工作會(huì)議上提出，要構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，更好解決企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問(wèn)題。自2016年以來(lái)，各省級(jí)政府按照黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)政策部署，加快推動(dòng)以信息化推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展新模式。因此，本文選取2016年至2018年“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新模式，基于整體政府視角比較各地發(fā)展模式的現(xiàn)狀及其特點(diǎn)；進(jìn)而歸納改革過(guò)程中在發(fā)展理念、政策實(shí)施上的規(guī)律性特點(diǎn)，提煉刻畫(huà)出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理模式變革的內(nèi)在機(jī)理。

　　考慮到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展的區(qū)域差別和現(xiàn)實(shí)差異，為保證樣本典型性，本文基于以下標(biāo)準(zhǔn)選取研究對(duì)象：一是選取模式的創(chuàng)新性和代表性；二是考慮到易推廣，在全國(guó)具有一定示范引領(lǐng)作用；三是不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類(lèi)型；四是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)文件公開(kāi)、資料可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)渠道獲取。據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，選取浙江省、廣東省、江蘇省和上海市為研究對(duì)象，下述研究分析數(shù)據(jù)均來(lái)源于浙江省、廣東省、江蘇省和上海市政府門(mén)戶網(wǎng)站以及媒體和網(wǎng)絡(luò)論文庫(kù)。

　　浙江省從2013年11月開(kāi)始推行“四張清單一張網(wǎng)”改革，注冊(cè)用戶達(dá)1200多萬(wàn)，后臺(tái)工作人員賬號(hào)超過(guò)10萬(wàn)[25]，為公眾提供綜合性、一站式服務(wù)。浙江在深化推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過(guò)程中隨后倡導(dǎo)“最多跑一次”理念注1，掀起了涉及整個(gè)政府體系和政府運(yùn)行機(jī)制的大變革，打造了更有效率的政務(wù)生態(tài)系統(tǒng)、更有活力的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、更有魅力的自然生態(tài)系統(tǒng)、更加和諧的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，并被黨中央國(guó)務(wù)院等列為改革試點(diǎn)，在全國(guó)形成了示范效應(yīng)[25]。

　　江蘇省于2014年建立5張清單、搭建1個(gè)平臺(tái)、推進(jìn)7項(xiàng)相關(guān)改革[26]，確定了簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的路線圖和時(shí)間表。2017年6月，江蘇省又推出其升級(jí)版“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”，并將其作為全省的一項(xiàng)普遍制度安排建立“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評(píng)、代辦制、不見(jiàn)面”審批（服務(wù)）模式。繼后，于2018年11月進(jìn)一步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”深化“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”改革工作方案。

　　廣東省在推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中依托現(xiàn)代信息技術(shù)大力發(fā)展數(shù)字政府，著力倡導(dǎo)理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、體制機(jī)制，構(gòu)建“政企合作”新模式，致力于實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，把“數(shù)字政府”建設(shè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)廣東營(yíng)商環(huán)境新優(yōu)勢(shì)的著力點(diǎn)和突破口，為廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐，奮力實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”[27]。廣東省政府率先在國(guó)內(nèi)展開(kāi)“數(shù)字政府”改革建設(shè)工作，在體制機(jī)制、基礎(chǔ)支撐等方面進(jìn)行“釜底抽薪”式的改革，為全國(guó)提供了一個(gè)重要樣本。

　　上海市作為國(guó)際化大都市一直積極努力提高政務(wù)服務(wù)水平、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。2018年４月，上海市推出了《全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》，加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一受理平臺(tái)建設(shè)，要求面向企業(yè)和群眾的所有線上線下服務(wù)事項(xiàng)，逐步做到一網(wǎng)受理、只跑一次、一次辦成。為了全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”，加快智慧政府建設(shè)，2018年4月成立上海市大數(shù)據(jù)中心。同年7月1日，“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶在“中國(guó)上?！遍T(mén)戶網(wǎng)站上線試運(yùn)行，46個(gè)市級(jí)部門(mén)、16個(gè)區(qū)、220個(gè)街鎮(zhèn)網(wǎng)上辦事服務(wù)入駐，實(shí)現(xiàn)了全市通辦、全網(wǎng)通辦、全覆蓋。

　　四、整體性治理：四省市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的特點(diǎn)分析

　　推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革是黨中央國(guó)務(wù)院部署的重要改革任務(wù)。浙江省、廣東省、江蘇省和上海市按照有關(guān)文件要求，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，采取一系列措施深化改革，努力構(gòu)建整體政府。基于整體政府視角分析“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革現(xiàn)狀和成效，初步了解其戰(zhàn)略特點(diǎn)，為新時(shí)代政府治理模式變革提供遵循。

　　（一）改革現(xiàn)狀分析

　　選取頂層設(shè)計(jì)、平臺(tái)建設(shè)和環(huán)境優(yōu)化（側(cè)重法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、制度等）三個(gè)維度，比較浙江省、廣東省、江蘇省和上海市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)的主要?jiǎng)右?、?shí)施戰(zhàn)略，總結(jié)歸納“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理創(chuàng)新的實(shí)施特點(diǎn)，初步了解其改革現(xiàn)狀。

　?、睆?qiáng)化頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)整體政府建設(shè)

　　頂層設(shè)計(jì)一般是指從最高層次上尋求問(wèn)題的解決之道[28]。浙江等省市著眼于從全局角度系統(tǒng)性編制“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)方案、行動(dòng)計(jì)劃，注重強(qiáng)化組織保障、總體設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)路徑、任務(wù)分工，確保“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革建設(shè)工作具有前瞻性、系統(tǒng)性和可操作性。浙江省將“最多跑一次”視為“四張清單一張網(wǎng)”注2改革的再深化再推進(jìn)，深化“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。廣東省秉持“理念創(chuàng)新+制度創(chuàng)新+技術(shù)創(chuàng)新”，實(shí)現(xiàn)大服務(wù)惠民、大系統(tǒng)共治、大數(shù)據(jù)慧治、大平臺(tái)支撐的上接國(guó)家、下聯(lián)市縣，橫向到邊、縱向到底的“全省一盤(pán)棋”整體化數(shù)字政府[27]。江蘇全面梳理公布“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”事項(xiàng)清單，除法律法規(guī)規(guī)定和暫不具備條件網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)外，按照“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、全程公開(kāi)、快遞送達(dá)、網(wǎng)端推送、無(wú)償代辦”的方式開(kāi)展審批。上海市注重“一個(gè)政府”思維，建立“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶，服務(wù)事項(xiàng)一口進(jìn)出；線上線下相融合，服務(wù)事項(xiàng)全覆蓋；全市通辦，全網(wǎng)通辦，單窗通辦；只跑一次，一次辦成。

　　三省一市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”頂層設(shè)計(jì)的組織保障、發(fā)展模式、實(shí)現(xiàn)路徑和發(fā)展目標(biāo)對(duì)比參見(jiàn)表1。

　　表1　三省一市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”頂層設(shè)計(jì)對(duì)比

　?、沧⒅鼐W(wǎng)上平臺(tái)一體化建設(shè)，形成信息化和政府治理“雙輪驅(qū)動(dòng)”新模式

　　網(wǎng)上平臺(tái)一體化建設(shè)是確?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革成效的根本。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》就深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”作出部署。從浙、粵、蘇、滬三省一市推進(jìn)路徑來(lái)看，網(wǎng)上平臺(tái)一體化建設(shè)取得較大突破。如表2所示，浙江省依托全省政務(wù)云平臺(tái)建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，截至2017年底，已有24個(gè)部門(mén)的43個(gè)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)基本完成與“一窗受理”信息平臺(tái)的對(duì)接，同時(shí)有76套市級(jí)系統(tǒng)和27套縣級(jí)系統(tǒng)完成與“一窗受理”信息平臺(tái)的互聯(lián)互通。廣東省更是勇立改革潮頭，2017年在全國(guó)率先啟動(dòng)了“數(shù)字政府”改革，由騰訊、聯(lián)通、電信、移動(dòng)等四家企業(yè)投資設(shè)立數(shù)字廣東公司，全面支撐數(shù)字廣東改革，并有望打造成為全國(guó)最領(lǐng)先的省級(jí)數(shù)字政府樣板。江蘇省精心策劃和推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)，明確了“八統(tǒng)一”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，行政權(quán)力“三級(jí)四同”標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)。上海市在全國(guó)率先推動(dòng)“一網(wǎng)通辦”，并將其視為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的重頭戲，先后建立“一網(wǎng)”(政務(wù)外網(wǎng))、“一云”(電子政務(wù)云)、“一窗”(網(wǎng)上政務(wù)大廳)的服務(wù)體系。

　　表2　三省一市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”網(wǎng)上平臺(tái)一體化建設(shè)模式對(duì)比

　　⒋三省一市推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的共性分析

　　三省一市圍繞加快深入推進(jìn)“放管服”改革，緊緊抓住“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”這個(gè)“牛鼻子”，將其打造成為“放管服”改革繼續(xù)深化的突破口和有效抓手。通過(guò)上述論述，發(fā)現(xiàn)三省一市在實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”改革中呈現(xiàn)出三大共同特點(diǎn)。

　　第一，針對(duì)共性難題。一方面，從政府信息化“業(yè)務(wù)上網(wǎng)”到“服務(wù)上網(wǎng)”[30]的發(fā)展歷程審視，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條塊割裂，業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺乏協(xié)同，電子文件、電子證照、電子簽名、電子檔案在政務(wù)活動(dòng)中的法律效力不明確，嚴(yán)重制約了網(wǎng)上辦事全流程一體化的深度和廣度。另一方面，網(wǎng)上行政審批還存在著數(shù)據(jù)公開(kāi)共享難、安全防范難、業(yè)務(wù)辦理難的困境[31]，群眾“跑多次”“跑多門(mén)”“重復(fù)提交資料”已成為“放管服”改革亟需突破的難題。三省一市在推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”之初，此兩類(lèi)矛盾均非常突出。

　　第二，注重新理念引領(lǐng)。政務(wù)活動(dòng)內(nèi)容的數(shù)字化創(chuàng)新，是賦予政府擁有數(shù)字技術(shù)的智慧與能量治理[32]。三省一市推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革既體現(xiàn)了中央文件“一網(wǎng)”“一門(mén)”“一次”“一體化”的總體戰(zhàn)略布局和發(fā)展要求，也彰顯了濃郁的創(chuàng)新精神。浙江省“最多跑一次”改革是領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)和問(wèn)題驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的產(chǎn)物[33]。廣東省則把開(kāi)展“數(shù)字政府”改革建設(shè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)廣東營(yíng)商環(huán)境新優(yōu)勢(shì)的著力點(diǎn)和突破口[27]。江蘇堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，大膽探索創(chuàng)新，以工匠精神推進(jìn)“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”改革。而“一網(wǎng)通辦”注重加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合，形成服務(wù)合力，不斷刀刃向內(nèi)，再造業(yè)務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)舉措，提升群眾獲得感。

　　第三，構(gòu)建共同實(shí)施路徑，打造整體政府形象。整體政府理論奠基人鄧?yán)S認(rèn)為：信息系統(tǒng)是形成公共行政變革的重要因素，信息技術(shù)在當(dāng)代公共服務(wù)變革中發(fā)揮中心倡導(dǎo)者之角色[6]39。整體治理理論將注重解決官僚體系的功能碎片化、構(gòu)建“協(xié)調(diào)-整合”機(jī)制、重塑網(wǎng)絡(luò)化的組織基礎(chǔ)，即貫穿縱橫、聯(lián)系內(nèi)外的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。浙江“做多跑一次”注重“每一件事”的全流程數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同；廣東“數(shù)字政府”以“理念創(chuàng)新+制度創(chuàng)新+技術(shù)創(chuàng)新”推進(jìn)各級(jí)政府部門(mén)政務(wù)信息化的職能融合、技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合與數(shù)據(jù)融合；江蘇“不見(jiàn)面審批”以“八統(tǒng)一”打通各級(jí)各部門(mén)業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，推進(jìn)部門(mén)協(xié)同辦理，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿；上海“一網(wǎng)通辦”則是一個(gè)總門(mén)戶“管總”，線上線下相融合推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)融合，全市通辦、全網(wǎng)通辦、單窗通辦提供“三通”，而“一次辦成”則是整體政府理論落地的試金石。

　　（二）改革績(jī)效分析

　　績(jī)效評(píng)估是推進(jìn)政府有效治理的重要手段[34]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“放管服”改革的評(píng)價(jià)主要聚焦在：基于“價(jià)值-機(jī)制-功能”三維度綜合測(cè)評(píng)[35]、建立“獲得感”與效率并重的績(jī)效評(píng)價(jià)體系[36]等綜合性評(píng)估，也有側(cè)重于權(quán)力清單[37]、行政許可監(jiān)督與服務(wù)滿意度關(guān)系等測(cè)度的評(píng)價(jià)[38]。上述方法不乏合理性，但難以直接用以衡量“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革成效。2016年，國(guó)務(wù)院開(kāi)始推動(dòng)“企業(yè)申請(qǐng)開(kāi)辦縮短時(shí)間、投資項(xiàng)目審批壓縮時(shí)限、群眾辦事方便程度”[39]三大指標(biāo)作為評(píng)價(jià)改革好壞的硬性指標(biāo)，已得到各地實(shí)際評(píng)估的廣泛應(yīng)用。此外，為獲取“豐富真實(shí)、原汁原味的第一手情況”，2014年開(kāi)始從國(guó)務(wù)院到各個(gè)部委、地方政府都開(kāi)始大規(guī)模引入第三方評(píng)估，國(guó)務(wù)院及浙江、江蘇、廣東、貴州、四川、上海等地已經(jīng)將其引入到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)施效果評(píng)價(jià)中。

　?、苯?jīng)濟(jì)效益

　　從經(jīng)濟(jì)效益對(duì)整體政府進(jìn)行評(píng)估，就是重點(diǎn)觀察“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為深化“放管服”改革、釋放市場(chǎng)潛力活力、撬動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革突破口的經(jīng)濟(jì)賦能作用（參見(jiàn)表4）。具體而言，就是要圍繞“企業(yè)申請(qǐng)開(kāi)辦縮短時(shí)間、投資項(xiàng)目審批壓縮時(shí)限、群眾辦事方便程度”，深入調(diào)查企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的難點(diǎn)痛點(diǎn)堵點(diǎn)是不是得以有效解決，政府部門(mén)的服務(wù)水平和能力整體上有沒(méi)有提升，企業(yè)群眾辦事的程序是不是簡(jiǎn)化，企業(yè)制度性成本是不是在減少，等等。從企業(yè)開(kāi)辦天數(shù)來(lái)看，三省一市從平均10多個(gè)工作日銳減至3-5個(gè)工作日。據(jù)國(guó)務(wù)院第四次大督察在江蘇抽取的40個(gè)范例顯示，開(kāi)辦企業(yè)平均用時(shí)降至4.68個(gè)工作日、投資項(xiàng)目報(bào)建審批39.95個(gè)工作日、不動(dòng)產(chǎn)登記11.89個(gè)工作日。另?yè)?jù)2017年10月份的抽樣顯示，江蘇全省212個(gè)開(kāi)辦企業(yè)樣本的平均辦理時(shí)限為2.41個(gè)工作日，190個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記樣本的平均辦理時(shí)限為4.39個(gè)工作日，195個(gè)施工許可證樣本的辦理時(shí)限為45.16個(gè)工作日。三省一市投資項(xiàng)目審批時(shí)間從改革前100多個(gè)工作日下降至15-100個(gè)工作日。“最多跑一次”事項(xiàng)比例均超過(guò)90%。三省一市無(wú)論是企業(yè)開(kāi)辦天數(shù)、投資項(xiàng)目審批時(shí)間、“最多跑一次”事項(xiàng)比例，其結(jié)果表明市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化，這在一定程度上可以反映出整體政府的建設(shè)成效。

　　表4　對(duì)標(biāo)“三大指標(biāo)”經(jīng)濟(jì)效益分析

　　圖1　“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”構(gòu)建整體政府的維度邏輯

　　在實(shí)踐中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”已經(jīng)成為政府治理的重要工具，而后者恰恰是實(shí)現(xiàn)政府職能的具體途徑和手段。胡德認(rèn)為，選擇治理工具需堅(jiān)持四項(xiàng)原則：一是諸多可替代性方案的比較鑒別；二是治理工具須與具體情境相匹配根據(jù)環(huán)境變化動(dòng)態(tài)選擇；三是工具必須符合特定的倫理道德；四是選擇的治理工具能夠?qū)崿F(xiàn)成本最小、效益最高[46]。從當(dāng)下三省一市改革成效審視，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”就是在遵循上述四項(xiàng)原則基礎(chǔ)上，打通了“空間”“時(shí)間”生命線，使審批服務(wù)提速增效成為可能。無(wú)論是基于主體視角從找部門(mén)到找“政府”的華麗轉(zhuǎn)型，還是基于空間視角踐行“只進(jìn)一扇門(mén)”“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”（參見(jiàn)圖2），“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的合力驅(qū)動(dòng)下演繹出“整體政府”中國(guó)實(shí)踐的華彩篇章。毋庸置疑，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”正在為中國(guó)構(gòu)建整體政府治理模式助力賦能。

　　圖2　“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”構(gòu)建整體政府的實(shí)踐邏輯

　　六、展望

　　對(duì)于管理學(xué)而言，政府治理模式創(chuàng)新是一個(gè)老生常談的問(wèn)題，但管理學(xué)的情懷在于不斷用創(chuàng)新和發(fā)展的思維來(lái)探尋和剖析新問(wèn)題，這就為整體政府視角下探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的管理學(xué)研究提供了新的遵循。政府治理模式創(chuàng)新須以問(wèn)題導(dǎo)向，立足現(xiàn)實(shí)問(wèn)題又必須回歸現(xiàn)實(shí)。對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”而言，構(gòu)建推動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新的發(fā)展邏輯不僅是改革的現(xiàn)實(shí)需求，在當(dāng)下已經(jīng)成為政府治理的核心問(wèn)題。在此意義上，我們必須清楚，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅僅是管理學(xué)問(wèn)題，也是構(gòu)建現(xiàn)代政府的價(jià)值準(zhǔn)則和責(zé)權(quán)邊界，乃至實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化不可或缺的重要因素?；谡w政府視角厘清“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”概念、內(nèi)涵和功用，重塑“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新的新路徑，通過(guò)一系列的體制機(jī)制創(chuàng)新對(duì)其加以保障，方可有助于解決政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的諸多羈絆?？v然我們不能以形式化的描述和刻畫(huà)來(lái)探尋“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的終極本質(zhì)，但依然希冀本文的研究能夠拋磚引玉，讓讀者能夠基本把握“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新的行動(dòng)動(dòng)因和運(yùn)作機(jī)制。當(dāng)然，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新的研究依然是值得持續(xù)進(jìn)行甚至永遠(yuǎn)在路上的事業(yè)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”本身的理論與實(shí)踐亦有諸多不成熟的地方，這也需要我們不斷地探索、分析和闡釋。

　　首先，從理論層面看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)整體政府構(gòu)建的理論架構(gòu)尚未形成。本文基于整體政府框架提出了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新的行動(dòng)路線，但未清晰勾勒出該理論架構(gòu)的基本邏輯和整體架構(gòu)全景圖，尚需學(xué)術(shù)界不斷探索。其次，研究對(duì)象不全面，僅選取三省一市進(jìn)行比較分析，并未涵蓋所有省份。無(wú)論是“最多跑一次”還是“數(shù)字政府”“不見(jiàn)面審批”“一網(wǎng)通辦”都具有較強(qiáng)的地域特性，一方面這些創(chuàng)新本身就難以用標(biāo)準(zhǔn)化、形式化的指標(biāo)體系一把尺子衡量；另一方面，這些“按需施政”模式創(chuàng)新的“即插即用”效能尚需因地制宜開(kāi)展與評(píng)價(jià)。故此，期待學(xué)術(shù)界以更多維視角開(kāi)展對(duì)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)政府治理創(chuàng)新模式的實(shí)證分析，以更好地把握我國(guó)構(gòu)建整體政府的實(shí)施路徑。

　　注1：“最多跑一次”是指自然人、法人和非法人組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理一件事，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的，從提出申請(qǐng)到收到辦理結(jié)果全程只需一次上門(mén)或者零上門(mén)。

　　注2：自2014年以來(lái)，浙江省以政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、省級(jí)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)這“四張清單一張網(wǎng)”為抓手，全面推進(jìn)政府自身改革。

　　注3：六個(gè)轉(zhuǎn)變是指：由分散向整體轉(zhuǎn)變；由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變；由單向被動(dòng)向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變；由單部門(mén)向多部門(mén)協(xié)同轉(zhuǎn)變；由采購(gòu)工程向采購(gòu)服務(wù)轉(zhuǎn)變；由封閉向開(kāi)放轉(zhuǎn)變。

　　注4：“1+N+M”是指1個(gè)省級(jí)政務(wù)云平臺(tái)、N個(gè)特色行業(yè)云平臺(tái)、M個(gè)地市級(jí)政務(wù)云平臺(tái)。政務(wù)云平臺(tái)還可為黨委、人大、政協(xié)等單位提供服務(wù)。

　　注5：“八統(tǒng)一”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是指：統(tǒng)一技術(shù)支撐體系、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)門(mén)戶、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)客戶端、統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一公共支付、統(tǒng)一電子證照（批文）、統(tǒng)一快遞服務(wù)渠道、統(tǒng)一用戶中心。

　　注6：“三級(jí)四同”標(biāo)準(zhǔn)化工作是指：省市縣三級(jí)權(quán)力事項(xiàng)的名稱(chēng)、類(lèi)型、依據(jù)、編碼相同。

　　注7：這8項(xiàng)工作要求是指：打通辦事環(huán)節(jié)，建立辦事規(guī)范和辦理流程；梳理辦事事項(xiàng)，清理無(wú)謂證明和繁瑣手續(xù)；建立5級(jí)政務(wù)服務(wù)體系，實(shí)行“一窗受理”；設(shè)立網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行“一網(wǎng)通辦”；設(shè)立咨詢(xún)投訴舉報(bào)平臺(tái)，實(shí)行“一號(hào)接聽(tīng)”；深化審批改革，提升服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；建立包括一窗受理、容缺受理、并聯(lián)審批等配套制度體系；編制格式規(guī)范、涵蓋21項(xiàng)要素的政務(wù)辦事服務(wù)指南。

　　注8：2015省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查報(bào)告、省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告(2017)、省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2017）發(fā)布時(shí)間為：2015年11月、2017年6月、2018年4月，分別對(duì)2015-2017年省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估。因而這三次評(píng)估結(jié)果無(wú)法反映上海市2018年推動(dòng)“一網(wǎng)通辦”的改革成效。

　　注9：2018年10月31日世行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》發(fā)布，中國(guó)排名為第46位，比2018年的第78位提升了32位，首次進(jìn)入世界前50。世行把上海和北京作為評(píng)估中國(guó)營(yíng)商環(huán)境的樣本城市，前者權(quán)重為55%。

　　參考文獻(xiàn)：

　　（略）