對于政務服務的定義和內涵，目前國內尚沒有統(tǒng)一認識。從行為角度看，政務服務是指各級政府及其所屬部門，為公民、法人和其他組織依法辦理行政許可、非行政許可審批和公共服務等行政管理事項的行為。[2]從過程角度看，政務服務是指在公民本位理念的指導下，以高效優(yōu)質的公共產品和公共服務為目標，通過合理規(guī)范的協(xié)調運轉，不斷強化政府服務職能、實現(xiàn)公共利益的過程。[3]概括而言，政務服務是指各級政府及其所屬部門或法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，依公民、法人或者其他組織的申請，實施行政許可、行政確認等具有依申請實施特征的行政權力和公共服務事項的行為。

 

　　從理念上看，政務服務要求各級政府和官員必須樹立“民本位、社會本位、權利本位”的思想，即人民是國家的主人，政府的權力來自于人民的讓渡，政府為人民服務是天職，人民利益至上，政府必須全心全意為人民服務，實現(xiàn)公共利益最大化。從政府職能范圍看，政務服務要求政府職能是有限的，主要是做市場和個人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供維護性的公共服務和社會性的公共服務。維護性的公共服務主要包括維護市場經濟秩序、保護財產權利和公民權利、保衛(wèi)國家安全和社會安全，這是服務型政府的基石;社會性的公共服務主要是指完善社會福利體系和健全社會保障制度，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共事業(yè)和社會保障等，社會性公共服務是服務型政府的主要體現(xiàn)。從政府運行機制看，政府只能在法律和人民授權的范圍內行事和提供服務，要么有法律的明文規(guī)定，要么經過了一定的民主法定程序。從服務方式和手段看，要求各級政府及其部門必須使用先進的管理手段和方法，盡可能避免給居民帶來不必要的麻煩，方便、快捷、高效、優(yōu)質地為民服務，增強民眾的親切感和滿意度。從政府行為后果看，政務服務因其自身的民主特性，政府工作人員必須為自己的行為和所提供的服務負責，對于其失職行為，公民有權提出質詢和責任追究。

 

 

　　(一)發(fā)展歷程

 

　　作為政府服務的一種創(chuàng)新，我國政務服務建設具有一定的自發(fā)性，大體經歷了三次重大轉變。

 

　　1.成立政務服務中心，推動分散審批向集中受理轉變。20世紀80年代末，在招商引資的過程中集中審批應運而生。1995年，深圳市成立對外投資服務中心。1999年，浙江金華市將46個部門集中起來提供柜臺式審批服務。2004年，江蘇鎮(zhèn)江市在全國率先推出行政審批服務“兩集中兩到位”。[4]截至2012年底，全國建成的各級政務服務中心已超過3000家。政務服務中心建設是我國的一項創(chuàng)舉，打破了過去各職能部門分散式、封閉式的行政審批模式，形成了超市型的集中受理審批格局。

 

　　2.組建行政審批局，推動集中受理向集約辦理轉變。2008年，成都市武侯區(qū)在全國率先成立行政審批局，開始了“一枚印章管審批”的創(chuàng)新探索。2014年，天津濱海新區(qū)、寧夏銀川市、河北威縣等地行政審批局相繼成立。2015年，中編辦選擇江蘇南通市、盱眙縣等地開展行政審批局國家試點。截至2015年底，全國共有11個省(區(qū)、市)的54個市、縣、區(qū)成立了行政審批局。行政審批局的建立，推動了行政審批權從簡單的空間集中向職能整合、資源集約轉變。

 

　　3.構建政務服務網，推動集約辦理向集成服務轉變。2012年，湖北襄陽市在全國首開先河，利用互聯(lián)網開發(fā)了聯(lián)審聯(lián)辦工作平臺。2014年，浙江省政務服務網上線運行，一站式集成全省政府部門網上服務資源。2016年，國務院《關于加快推進“互聯(lián)網+政務服務”工作的指導意見》印發(fā)后，全國政務服務網建設進入了快車道，許多地方和部門還開通了政務服務微信公眾號、手機APP等集成平臺。政務服務網形成了線上線下互動融合的政務服務集成集群體系，從根本上改變了政務服務工作機制。

 

　　(二)運行模式

 

　　各地積極探索實踐，形成了各具特色的政務服務模式。一是以海南省為代表的“三集中”審批模式。從2007年開始，海南省就全面推行審批事項、審批人員、審批職能“三集中”。目前，該省34個省級部門(其中5個中直部門)、683項審批事項進駐省政務中心集中辦理。[5]二是以成都市為代表的“一窗式”并聯(lián)審批模式。2004年，成都市建成全國首家省、市同址辦公的政務服務中心，由一個綜合窗口統(tǒng)一受理審批申請，各部門辦完相關手續(xù)后，由綜合窗口統(tǒng)一對外發(fā)放。“一窗式”審批變申請人跑路為政府內部運轉，方便了群眾辦事。三是以新泰市為代表的“標準化+政務服務”模式。2005年，山東新泰市把政務服務工作進行標準化改造，形成了通用基礎、服務提供、管理和崗位工作4大支柱、17個子體系、1195項標準。通過標準化把抽象的行政行為具體化，有效破解了政務服務規(guī)范化運作的難題。四是以天津市濱海新區(qū)為代表的“行政審批局”模式。2014年，天津市濱海新區(qū)正式組建行政審批局，并與政務服務中心實行兩塊牌子、一套人馬，列入政府工作部門序列。行政審批局將原分散在不同部門的審批權向一個部門集中，推動了行政審批權與事中事后監(jiān)管權的分離。五是以浙江省為代表的“互聯(lián)網+政務服務”模式。2014年6月建成運行的浙江省政務服務網，覆蓋43個省級部門、101個市縣政府、31個開發(fā)區(qū)，實現(xiàn)省、市、縣三級4000多個行政權力事項網上審批和規(guī)范管理，以及婚育、教育、就醫(yī)等15類400余項網上便民服務。[6]

 

　　(三)主要成效

 

　　各地政務服務體系建設取得了明顯成效。[7]首先，政府職能科學化，進一步推動了簡政放權。以江蘇省為例，2014年以來已累計取消和下放省級行政審批事項709項，取消無法律法規(guī)依據的中介服務項目116項，精簡幅度達60.7%。其次，運行機制程序化，進一步改進了服務方式。體制機制不斷完善，運行環(huán)節(jié)不斷優(yōu)化，服務內容不斷豐富，基本實現(xiàn)了“每個項目有程序、每個程序有監(jiān)管、每項監(jiān)管有標準”，促進了服務水平的持續(xù)提升。第三，審批流程規(guī)范化，進一步提高了辦事效率。比如，貴州省通過優(yōu)化辦事流程，實現(xiàn)所有省級行政許可事項平均辦理環(huán)節(jié)不足4個、平均辦理時限不足13個工作日、平均申請材料不足7個，申請人到實體大廳辦理同一件事原則不超過2次。[8]第四，服務質量標準化，進一步提升了居民滿意度。調查顯示，近年來城鄉(xiāng)居民對政府服務的滿意度持續(xù)改善，2016年有63.3%的受訪者對本地政府服務和辦事效率表示滿意，較上年提高3.44個百分點。[9]

 

 

　　盡管政務服務體系建設進展順利、成效明顯，但從各地實踐看，政務服務工作中仍面臨一些亟待解決的突出問題。

 

　　(一)法律法規(guī)建設滯后，頂層設計有待加強

 

　　一是法律定位不明確。[10]至今沒有法律法規(guī)對政務中心、行政審批局等作出規(guī)定，也未對其職能進行法律授權，政務中心、行政審批局等仍處于“夾縫中求生存”。二是機構名稱不統(tǒng)一。從政務中心、政務大廳、行政審批服務中心，到市民中心、便民服務中心等，名稱繁雜，形態(tài)多樣，中心是一個場所還是一個機構仍存疑義。三是機構性質不明晰。有的是政府派出機構，有的是政府直屬機構，有的是事業(yè)單位，有的屬臨時機構由政府辦或其他部門代管，領導配備及人員混編情況嚴重。四是職能范圍不一致。有的側重改善投資環(huán)境，有的側重提高行政效能，有的側重約束行政權力，有的側重方便群眾辦事，窗口辦結功能有限，便民服務也相對不足。[11]

 

　　(二)部門協(xié)同阻力較大，行政改革有待深入

 

　　一是行政權力劃分不清晰。橫向看，不同部門間職能重疊、責任不清，交叉審批和重復審批現(xiàn)象嚴重;[12]縱向看，不同層級政府間過于強調“上下一致”，沒有體現(xiàn)不同層級政府的工作重點。此外，行政審批局成立后，審批權、監(jiān)督權如何劃分，還是一片“盲區(qū)”。二是部門協(xié)同合作阻力較大。誰都不肯讓出本部門的權力和利益，跨部門變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批的難度較大，相對集中行政審批權的難度更大。三是部門放權不到位。有的部門將一些無關緊要的審批項目放在中心辦理，對“含金量高”的審批項目卻不肯向窗口授權。食品生產許可、娛樂場所審批等，目前大多沒有下放到縣。四是項目審批存在體外循環(huán)。有的部門審批事項和審批環(huán)節(jié)仍分散在多個科室;有的還需經過國家、省、市、縣等多個層級，特別是涉及工商、稅務、國土、環(huán)保等垂直管理部門事項時，[13]大多仍是“廳內接件廳外辦”。

 

　　(三)各地發(fā)展不夠平衡，推進機制有待健全

 

　　一是推進動力不穩(wěn)定。在現(xiàn)行體制下，政務服務中心的權威性很大程度上取決于政府主要領導重視與否，隨著領導崗位調整，政務服務推進力度“時大時小”，推進速度“時快時慢”。二是建設標準不統(tǒng)一。省、市、縣不同層級政府有多大行政審批權限，與之相適應的政務服務中心需要多大規(guī)模、多少編制、多少經費，全國尚沒有明確的統(tǒng)一指導。三是服務內容不一致。政務服務中心所提供的絕大部分服務由城市居民享有，農村居民或多或少地被排除在多項公共服務的覆蓋范圍之外。[14]

 

　　(四)政務服務流程不夠規(guī)范，事中事后監(jiān)管乏力

 

　　一是流程缺乏統(tǒng)一規(guī)范。各部門制定的審批流程，在審批依據、申報資料、受理方式、審查條件、辦理時限等方面差別較大，流程有繁有簡，時限有長有短，存在較大的彈性空間。[15]二是流程透明度較低。審批事項、主管部門、審批條件、辦理結果、收費標準等不公開或是有選擇的公開，即使部分內容公開了，需要了解信息的也無從查找。三是流程監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱。[16]各種監(jiān)督主體之間關系尚未理順，彼此間缺乏聯(lián)系溝通，無法形成工作合力。四是中介組織有待規(guī)范。中介評審中獨家指定、重復評估、時間過長、收費過高、“體外梗阻”等問題普遍存在，一般審批機關辦理時限在二三十天，中介評審卻要一年半載。[17]

 

　　(五)線上線下平臺發(fā)展不同步，信息化應用程度較低

 

　　一是重復建設現(xiàn)象較為普遍。[18]電子政務的內涵和邊界不明確，中央和地方政務服務信息化管理事權劃分不清晰，政務服務系統(tǒng)分散建設、重復建設較為普遍，形成了諸多“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)據煙囪”。二是政務服務應用有待加強。有的“重建設、輕應用”，熱衷于硬件建設，致使很多項目“建而不用”;有的“重管理、輕服務”，“提供的服務不需要、需要的服務找不到”成為政務網站的普遍問題。三是信息共享尚未取得根本突破。互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務協(xié)同難，這“老三難”問題依然不同程度地存在。據調查，區(qū)域部門間基本實現(xiàn)共享的省份僅占13%，區(qū)域部門間少量實現(xiàn)共享的地市和區(qū)縣僅占32%和28%。[19]有的業(yè)務系統(tǒng)兼容性不高，導致數(shù)據多次錄入、反復提交。

 

 

　　政務服務事關群眾切身利益，事關政府自身改革，事關服務型政府建設。進一步創(chuàng)新制度供給，完善政務服務工作運行機制，成為推動政務服務關鍵性改革取得更大突破的必然選擇。

 

　　(一)健全職能整合機制

 

　　推進政府職能整合，既是減少和避免職能交叉、政出多門的有效路徑，也是突破部門壁壘、再造政務服務流程的根本舉措。一是深化大部制改革。按綜合管理職能合并政府部門，把多種關聯(lián)緊密的政務事務交由一個部門管轄，避免因職能過細引起的橫向協(xié)調困難，有效解決部門間職能重復、多頭管理、交叉扯皮等問題，促進行政資源優(yōu)化配置。二是相對集中行政審批權。加快將分散在審批部門多個內設機構的審批職能集中到一個內設機構，成建制進入政務服務中心，集中開展對外服務，避免一個部門內多頭審批。穩(wěn)妥推進相對集中行政許可權工作，支持地方成立行政審批局，開展集中審批改革試點。三是加大減權放權力度。按照“能放則放，能減則減，能轉則轉”的原則，堅決把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，將行政審批嚴格限定在《行政許可法》規(guī)定的直接涉及國家安全、公共安全、生態(tài)保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定范圍，最大限度減少行政審批事項。

 

　　(二)健全業(yè)務協(xié)同機制

 

　　這就要求各級政府及其部門在不突破各自“邊界”的前提下，相互配合、協(xié)調合作，共同破解政府“碎片化”“部門化”困境，為公眾提供便捷、規(guī)范、高效的政務服務。一是加強部門橫向協(xié)作。進一步完善聯(lián)合辦理、并聯(lián)審批、綠色通道等行之有效的工作機制，增強工作合力，著力解決行政審批過程中不同職能部門之間的配合問題。二是強化府際縱向聯(lián)動。有些行政審批或者服務項目需要不同層級政府之間的溝通合作，應理順上下級關系，通過互聯(lián)網技術，形成“省—市—縣(市、區(qū))—鎮(zhèn)(街道)—社區(qū)”的多級聯(lián)動機制，實現(xiàn)基層政務服務中心和上級有關部門之間的無縫對接。三是推進數(shù)據共建共享。編制政務服務通用軟件，加快省、市、縣(市、區(qū))政務服務中心聯(lián)網，推動部門業(yè)務專網與政務服務網互聯(lián)互通。完善共建共用的數(shù)據共享機制，將離散或串行的審批流程優(yōu)化為并行業(yè)務流程，形成扁平化網絡化的政務服務格局，提升政務服務的整體性、協(xié)同性。

 

　　(三)健全規(guī)范管理機制

 

　　規(guī)范化既是政府服務行為重復特點的內在要求，也是推進審批環(huán)節(jié)無縫銜接的重要前提，更是向公眾提供無差別優(yōu)質政務服務的有力工具。一是制定和實施權責清單。以權力清單明確政府能做什么，“法無授權不可為”;以責任清單明確政府應該做什么，“法定職責必須為”;以負面清單明確企業(yè)、個人的行為邊界，“法無禁止即可為”。每一權力事項按同一名稱和編碼輸入政府權力運行平臺和政務服務系統(tǒng)，確?！扒鍐沃鉄o權力”。二是推進服務流程標準化。加快建立政府部門、事業(yè)單位等公共機構的信息、數(shù)據和統(tǒng)計標準體系，推進共性關鍵標準的制定和實施。研究制定政務服務標準整體框架，包括機構名稱、硬件設施、窗口設計、服務事項、規(guī)章制度、辦理流程、信息公開、服務行為、監(jiān)督評議等方面內容，逐步實現(xiàn)服務質量標準化、服務方式規(guī)范化、服務過程程序化。三是嚴格中介服務管理。聚焦投資建設領域“一長四多”問題，集中整治“紅頂中介”，清理規(guī)范涉及審批的各類認證、評估、審圖、代理、檢查、檢驗等中介服務，取消無法律法規(guī)依據的各類準入證、上崗證、資質證，加快清理涉企項目資金和行政事業(yè)性收費項目。四是規(guī)范事中事后監(jiān)管。全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度，嚴格限制執(zhí)法監(jiān)管部門的自由裁量權，探索跨部門聯(lián)合檢查機制。加強市場主體信用信息收集和應用，健全失信聯(lián)合懲戒機制，使“守信者一路綠燈、失信者處處受限”。

 

　　(四)健全網絡服務機制

 

　　充分利用互聯(lián)網思維和技術，加快推進政務服務網上運行。一是加強政務服務平臺建設。整合現(xiàn)有政務服務資源，加快構建與政府門戶網站前端相融合的一體化互聯(lián)網政務服務平臺。通過統(tǒng)一身份認證、按需共享數(shù)據、請求響應服務等手段，解決分布式應用系統(tǒng)之間的信息共享和協(xié)同協(xié)作問題，實現(xiàn)政務服務“單點登錄、全網通辦”，減少“線下到處跑、線上到處找”的困擾。二是推進線上線下融合發(fā)展。以數(shù)據有效對接為抓手，推進實體政務大廳服務向網上延伸，做到“應上盡上、全程在線”，實現(xiàn)線上線下無縫銜接、合一通辦。以政務信息化倒逼政務服務規(guī)范化標準化，不僅申請人可一站辦理，審批人也能一站辦結，真正做到“一網一門一端一號一碼”。三是加快政務服務網迭代更新。政務服務網建設往往采用立項方式，對系統(tǒng)開發(fā)人員的技術和經驗依賴性較高，難以在一次設計中面面俱到，必須堅持應用需求導向，在需求與開發(fā)的多次迭代中，不斷完善審批流程，優(yōu)化政務服務模式。

 

　　(五)健全統(tǒng)籌推進機制

 

　　政務服務體系建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，經過20多年各地的探索實踐后，當前必須強化自上而下的統(tǒng)一指導、“一標推進”。要從上加強頂層設計，充分發(fā)揮國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室的統(tǒng)領作用，明確政務服務改革方向，完善制度框架，強化政策供給，破除體制機制障礙，加快把政務服務體系建設從目前的“自下而上”轉變到“自上而下”“上下聯(lián)動”上來。與此同時，要從下總結推廣基層經驗。比如，江蘇省吳江市成立行政服務局，將行政服務中心由政府派出機構調整為政府工作部門;江蘇省南通市所轄11個縣(市、區(qū))全部成立行政審批局;四川省、福建省福州市率先頒布政務服務地方性法規(guī);安徽省制定各類標準2000多項，初步形成了涵蓋政務服務重點領域的標準體系，等等。這些創(chuàng)新做法和成功經驗，值得認真總結，在更高層面予以推廣。

 

　　(六)健全法規(guī)保障機制

 

　　隨著行政審批制度改革的深入推進，迫切需要加大立法力度，加快構建適應我國政務服務發(fā)展的法律保障體系。一是抓緊制定政務服務管理法規(guī)。從法律上厘清各級政府、政務服務管理機構、政務服務中心之間的關系，進一步明確政務服務機構的名稱性質、組織架構、職能定位、運行機制和服務模式等，規(guī)范政務服務的建設、運行和監(jiān)管，消除行政審批中的“玻璃門”“彈簧門”和“旋轉門”現(xiàn)象。二是抓緊制定政務服務網上運行管理法規(guī)。認真梳理《合同法》《保密法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律中與發(fā)展“互聯(lián)網+政務服務”相抵觸的法律條款，根據情況予以廢止或修改完善，明確電子公章、電子文件、電子檔案等的法律效力，為政務服務發(fā)展提供法律與政策支撐。

 

　　作者：李一寧 劉亮亮
　　原標題：完善政務服務工作運行機制研究