英國(guó)學(xué)者維克托·邁爾－舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》一書(shū)中提出“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知，創(chuàng)造新的價(jià)值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法”。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，在深刻改變商業(yè)模式的同時(shí)，也在深刻改變政府管理模式和重塑政府與公民之間的關(guān)系。2014年9月1日，歐盟行政法研究網(wǎng)發(fā)布了由來(lái)自德國(guó)、法國(guó)、意大利、英國(guó)等國(guó)家公法學(xué)者歷經(jīng)五年完成的《歐盟示范行政程序法》，在這個(gè)法典中，與歐洲大陸國(guó)家已有的行政程序法典相比較，其內(nèi)容發(fā)生了較大變化，變化之一就是增加了與政府大數(shù)據(jù)有關(guān)的新內(nèi)容，涉及行政機(jī)關(guān)信息的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，不同機(jī)關(guān)之間信息的共享，以及機(jī)關(guān)信息的開(kāi)放使用。中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民人數(shù)目前已經(jīng)達(dá)到6.5億，全國(guó)一半的人口每天都在通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)安排自己的工作和生活，黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃與國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，隨著這一戰(zhàn)略實(shí)施的推進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的覆蓋將會(huì)進(jìn)一步加速擴(kuò)大。中國(guó)亦需要完善行政程序立法，對(duì)行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制與外部運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，推動(dòng)結(jié)構(gòu)性的變革，以回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府公共管理的要求，重構(gòu)行政內(nèi)部機(jī)關(guān)之間關(guān)系和政府與公民之間的外部關(guān)系。
一、政府的角色定位需要由實(shí)體利益的分配者轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡f利益博弈的正當(dāng)程序制度供給者
互聯(lián)網(wǎng)在深刻改變商業(yè)模式與人們行為模式的同時(shí)在重構(gòu)社會(huì)利益格局，新舊利益正在這個(gè)時(shí)代發(fā)生激烈碰撞，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)帶來(lái)的新舊利益激烈碰撞，我們首先需要思考政府在其中扮演何種角色？互聯(lián)網(wǎng)對(duì)舊的產(chǎn)業(yè)格局、商業(yè)模式已然形成巨大沖擊，面對(duì)新舊利益的激烈沖突，在市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的主要作用定位下，政府的主要任務(wù)不應(yīng)是充當(dāng)新的利益格局的實(shí)體配置者，而主要是為新舊利益提供公平博弈的制度渠道。在利益多元分化的社會(huì)中，利益如何分配才符合實(shí)體正義缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿巳硕紝?duì)正義有自己的標(biāo)準(zhǔn)，公共政策的制定很難找到一個(gè)令所有人都滿(mǎn)意的方案。這種情況下，如何確定最終結(jié)果的合法性與正當(dāng)性？羅爾斯的程序正義理論為我們解決這一問(wèn)題提供了一種可行的觀察視角，羅爾斯認(rèn)為在此種場(chǎng)景中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮純粹程序正義的作用，即通過(guò)過(guò)程的正當(dāng)性賦予結(jié)果合法性與正當(dāng)性，反過(guò)來(lái)，結(jié)果的合法性與正當(dāng)性高度依賴(lài)過(guò)程的正當(dāng)性。利益分配的過(guò)程越公開(kāi)、討論越充分，最終分配結(jié)果的可接受度就越高。
如果我們認(rèn)可接受羅爾斯的純粹程序正義理論，政府的角色定位就需要轉(zhuǎn)變。政府與其保留傳統(tǒng)的實(shí)體利益分配者的角色，延續(xù)舊有過(guò)程封閉、結(jié)果單向輸出的行政意志支配決策模式，不如作為新舊利益公平博弈的制度供給者，通過(guò)過(guò)程透明、利益代表充分參與的以理性、平等對(duì)話(huà)為基礎(chǔ)的公共意志形成模式作出最終決策。讓大數(shù)據(jù)時(shí)代沖擊下的新舊利益群體都能夠有正式制度渠道表達(dá)自己的利益訴求，進(jìn)而在不同利益群體之間展開(kāi)公開(kāi)、充分的討論與溝通，稀釋爭(zhēng)議，尋求更多共識(shí)，最終形成新的利益分配格局，這不應(yīng)是政府規(guī)定出來(lái)的，而是各種利益群體商談、協(xié)商、博弈的結(jié)果，是商談出來(lái)的。要實(shí)現(xiàn)政府這一新的角色定位，路徑上需要完善行政程序立法，制定《行政程序法》，對(duì)政府如何實(shí)現(xiàn)這一新角色作出程序制度安排。
二、大數(shù)據(jù)要整體、不要抽樣的特征需要行政權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)在內(nèi)部突破碎片化的部門(mén)執(zhí)法格局，消除不同部門(mén)之間的隱性壁壘，加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的整合與協(xié)力
部門(mén)碎片化是我國(guó)行政體制面臨的最大問(wèn)題。部門(mén)碎片化體現(xiàn)在政府信息領(lǐng)域就是部門(mén)各自為政，形成一個(gè)個(gè)信息孤島。部門(mén)之間信息采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息不流動(dòng)、不共享，有時(shí)不同部門(mén)關(guān)于同一事項(xiàng)發(fā)布的信息還不一致，互相矛盾。正是部門(mén)之間的信息壁壘造成“證明你媽是你媽”類(lèi)似可笑可嘆的事情不時(shí)發(fā)生，人們?yōu)榱说玫揭粋€(gè)證明就需要到其他行政機(jī)關(guān)開(kāi)具多個(gè)證明。這種現(xiàn)象在互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)深刻嵌入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之中的今天依然存在，需要深刻反思。
大數(shù)據(jù)時(shí)代的特征之一是要整體、不要抽樣，信息完整呈現(xiàn)的技術(shù)障礙已經(jīng)不再存在，問(wèn)題出在過(guò)于碎片化的執(zhí)法體制及由此帶來(lái)的相對(duì)封閉的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。大數(shù)據(jù)發(fā)展的障礙在于政府?dāng)?shù)據(jù)的流動(dòng)性與可獲取性，要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃和國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，必須首先打破機(jī)關(guān)之間的隱性壁壘，立足行政整體性原則，在政府信息采集規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上，加強(qiáng)不同行政部門(mén)之間的協(xié)作與合力，實(shí)現(xiàn)信息的流動(dòng)與分享。如在社會(huì)信用體系的建構(gòu)中，分散在工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、民政、公安等不同部門(mén)的關(guān)于企業(yè)信用、個(gè)人信用的信息需要整合至統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)，這就對(duì)部門(mén)信息采集的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而對(duì)信息能夠真正做到共享，提出規(guī)范要求，將極大縮短企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)周期、降低成本，減輕人們到行政機(jī)關(guān)辦事的負(fù)擔(dān)。
碎片化的行政體制歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革都沒(méi)有能夠真正解決問(wèn)題，一提體制改革似乎就很容易陷入僵局，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨在對(duì)碎片化的部門(mén)執(zhí)法體制帶來(lái)強(qiáng)烈沖擊的同時(shí)，也為我們從中突圍提供了難得的機(jī)遇。大數(shù)據(jù)時(shí)代為解決問(wèn)題提供了另一個(gè)思路，即可以利用大數(shù)據(jù)整合公共管理信息的優(yōu)勢(shì)，著力于加強(qiáng)機(jī)關(guān)之間的信息的流通與共享來(lái)更好實(shí)現(xiàn)行政一體化的整合與協(xié)力。一方面需要部門(mén)在觀念上突破部門(mén)思維，形成大數(shù)據(jù)整體思維，讓分散在不同部門(mén)的碎片化信息整合成完整的大數(shù)據(jù)；另一方面路徑上則需要完善行政程序立法，制定《行政程序法》，如《歐盟示范行政程序法》那樣，對(duì)行政機(jī)關(guān)信息收集的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，以及信息共享，作出相應(yīng)制度安排。
三、大數(shù)據(jù)所具有的潛在巨大創(chuàng)新價(jià)值需要政府將其掌握的海量政府信息開(kāi)放給社會(huì)使用，行政權(quán)力外部運(yùn)行機(jī)制需要更加透明、公開(kāi)，并更具開(kāi)放性，實(shí)現(xiàn)政府管理向公共治理轉(zhuǎn)型
第一，政府需要更為透明、開(kāi)放。因某一目的而收集的數(shù)據(jù)，可能為社會(huì)基于多種目的而加以利用，數(shù)據(jù)所有的可能用途構(gòu)成數(shù)據(jù)的價(jià)值。數(shù)據(jù)的價(jià)值是一個(gè)變量，不同的人和組織可以基于不同目的來(lái)使用這些數(shù)據(jù)，使用的人越多，數(shù)據(jù)價(jià)值就越大，大數(shù)據(jù)因?yàn)殚_(kāi)放將具有潛在的巨大創(chuàng)新價(jià)值。政府是最重要的數(shù)據(jù)采集者，在履職過(guò)程中制作和獲取了海量信息，政府掌握的海量數(shù)據(jù)如果不向社會(huì)開(kāi)放，花費(fèi)很大成本建立起來(lái)的數(shù)據(jù)庫(kù)所能發(fā)揮的價(jià)值就很有限，因此，必須讓數(shù)據(jù)發(fā)聲，以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化，最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的創(chuàng)新發(fā)展。從公開(kāi)政府走向開(kāi)放政府，正在全球范圍成為一種趨勢(shì)。迄今，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)在世界范圍仍方興未艾，越來(lái)越多的國(guó)家加入其中開(kāi)放了自己的政府大數(shù)據(jù)。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》自2008年5月1日開(kāi)始實(shí)施，目前國(guó)辦正在研究起草修改《政府信息公開(kāi)條例》，如何在公開(kāi)政府的基礎(chǔ)上走向開(kāi)放政府，應(yīng)當(dāng)是修改條例要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。因?yàn)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃與國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，需要建立在政府信息充分公開(kāi)基礎(chǔ)之上，如果公民、法人和其他組織不享有充分的知情權(quán)，獲取政府信息時(shí)存在很多這樣那樣的困難，政府?dāng)?shù)據(jù)難以為社會(huì)充分使用，其價(jià)值將是有限的。
第二，在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府管理向公共治理轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，很多公共事務(wù)僅僅依靠政府之力已很難解決，需要公眾的廣泛參與，如城市規(guī)劃發(fā)展、環(huán)境污染治理、城市交通擁堵治理等“城市病”需要舉社會(huì)之全力方能解決。大數(shù)據(jù)無(wú)疑為公眾參與公共事務(wù)治理提供了技術(shù)支撐，人們可以很便捷通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)提出意見(jiàn)，了解他人提出的意見(jiàn)，人們也可以很便捷獲得足夠的信息，對(duì)公共事務(wù)的有效治理貢獻(xiàn)智慧和提出自己的利益訴求。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)莫不在積極將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共事務(wù)治理之中。在我國(guó)，北京、上海、廣州等大城市也開(kāi)始嘗試?yán)么髷?shù)據(jù)讓市民參與到城市公共事務(wù)治理中來(lái)。
透明、開(kāi)放、參與的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的一次結(jié)構(gòu)性變革，改變了傳統(tǒng)政府一元主體支配、民眾無(wú)條件服從的管理模式，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的多元主體共同治理。政府與公民之間不再是支配與服從的一元結(jié)構(gòu)，代之以政府與公眾展開(kāi)對(duì)話(huà)、協(xié)商、溝通的二元結(jié)構(gòu)?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及與大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，為公開(kāi)、參與等正當(dāng)程序價(jià)值的實(shí)際操作提供了極為便捷、經(jīng)濟(jì)的條件，可以說(shuō)為參與式行政民主的踐行掃清了技術(shù)障礙。正如美國(guó)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾所說(shuō)的那樣，人類(lèi)不民主的歷史遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于民主的歷史，民主只有在尋找到實(shí)現(xiàn)民主的條件之時(shí)才能生存，而互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)可以說(shuō)為行政民主的實(shí)現(xiàn)提供了得天獨(dú)厚的條件，作與不作，成為價(jià)值層面的問(wèn)題。
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?。?］［英］維克托·邁爾－舍恩伯格，等.大數(shù)據(jù)時(shí)代——生活、工作與思維的大變革［M］.盛楊燕，周濤，譯.浙江：浙江人民出版社，2013，9.
（王萬(wàn)華，2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員、中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師。）
