大數據正在成為國家的重要戰(zhàn)略資源，已是社會各界關注的焦點。從大數據的概念入手，界定了大數據概念的內涵、外延，指出政務大數據應用應成為政府管理改革的全新階段?；趪鴥韧庹沾髷祿l(fā)展現狀，在評述國內外政府大數據應用發(fā)展的基礎上，提出中國政務大數據發(fā)展需堅持整體性政府、透明化政府和服務型政府三個基本方向，需避免將將大數據等同于開放數據、共享數據和海量數據三大認識誤區(qū)，需警惕數據權的惡意使用或過度濫用、大數據帶來的信息歧視和互聯網公司侵害國家數據主權三大潛在問題。

 

　　近年來，大數據在全球范圍內受到追捧。據國際數據資訊（IDC）公司監(jiān)測，全球數據量大約每兩年翻一番，預計到2020年，全球將擁有35ZB的數據量。據統計，平均每一秒即有200萬用戶在使用Google搜索，Facebook注冊用戶超過10億，每天生成300TB以上的日志數據。同時，傳感網、物聯網、社交網絡等技術迅猛發(fā)展，引發(fā)數據規(guī)模爆炸式增長，大數據時代已經到來。著名的管理和咨詢公司麥肯錫（McKinsey）認為，“大數據已經滲透到工業(yè)和商業(yè)領域的各個方面，成為影響生產的一個重要因素”，大數據的應用涉及經濟、文化、教育、醫(yī)療、公共管理等各行各業(yè)。正是由于大數據的廣泛應用及其背后蘊藏的巨大潛力和價值，許多國家紛紛將“大數據”的建設和發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，積極推動大數據應用的發(fā)展。

 

　　中國政府雖已發(fā)布《促進大數據發(fā)展行動綱要》，將數據定性為國家基礎性戰(zhàn)略資源，但各級政府在推動政務大數據應用方面，仍存在不少問題。所謂政務大數據，是指政府推動大數據應用發(fā)展的過程或大數據在公共服務領域的應用實踐。本文在評述國內外政務大數據應用發(fā)展的基礎上，界定了大數據的概念內涵和外延，指出中國政務大數據應用發(fā)展的方向及應避免的認識誤區(qū)和需警惕的潛在問題。

 

 

　　對于大數據概念的界定，目前尚無統一的認識。由于所從事學科領域的差異，國內外學者對“大數據”有不同的看法。一些學者從計算科學角度出發(fā)，認為大數據是指無法在可容忍的時間內用傳統IT技術和軟硬件工具對其進行感知、獲取、管理、處理和服務的數據集合。[1]還有學者從信息資源的角度出發(fā)，指出大數據是具有更強的決策力、洞察發(fā)現力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產。[2]而近年來，從事社會科學領域研究的學者認為，大數據的概念內涵不應僅僅局限在技術層面：大數據可以定義為在合理時間內采集大規(guī)模資料、處理成為常規(guī)使用者更有效決策的社會過程。[3]基于現有學者對“大數據”的研究，本文從大數據的內涵、外延出發(fā)，分別作界定（參見圖1）。

 

　　從概念內涵來看，大數據是指海量數據，泛指大規(guī)?；虺笠?guī)模的數據資源集合。與傳統數據相比，大數據具有新的特點，現可概括為“5V”，即Volume（數據規(guī)模大）、Velocity（處理速度快）、Variety（數據類型多）、Value（價值密度低）、Veracity（數據準確性低）。

 

　　從概念外延來看，大數據還具有如下三個層面的含義：

 

　　一是指一種新型的研究方法或發(fā)現新知識的分析技術。這是因為大數據不僅強調數據量大，更重視海量數據背后的價值信息。從本質上說，大數據是應對人類數據量劇增挑戰(zhàn)而產生的一種新技術。據統計，全球約90%的數據產生于最近兩年間，目前每天新增數據量達到2.5TB。[4]IDC的預測則指出，2011年全球數據總量約1.8ZB，到2020年則將激增到40ZB，其中文本、視頻、圖片等非結構化數據占比將達到75%。面對這樣一個全球數據的爆炸性增長，沒有一套全新的數據處理和分析技術是無法想象的。

 

　　二是指由數據驅動的新型決策機制。Gang-Hoon Kim等認為，大數據技術屬于第五代決策分析技術。[5]在大數據時代，小到商業(yè)機構的營銷分析，大到公共領域的政府決策，越來越多地依靠數據作出。這種基于數據驅動的新型決策機制，表明了大數據不僅僅是一種技術，更是一種理念創(chuàng)新和模式創(chuàng)新。如美國沃爾瑪連鎖超市因“啤酒與尿布”的購物籃數據分析而獲得大量利潤，美國總統奧巴馬依靠競選團隊的數據分析而作出的競選決策等，都是大數據時代由數據驅動決策的經典案例。

 

　　三是指數字時代下的新型治理模式。大數據不僅僅是政府管理的一種新手段或新工具，它還將帶來政府管理改革的一個全新階段。隨著大數據在政府管理和公民社會生活的深入，政府部門內部及其與公民社會的關系將被重新建構。技術、組織、關系和行為的再造呼喚全新的管理模式的出現，這種新的管理模式就是數字時代的治理。[6]這種創(chuàng)新的治理模式不只是政府內部自身的數字化變革，還將是廣泛深遠的社會變革和管理方式的創(chuàng)新。[7]從這個層面看，由大數據應用帶來的數字治理模式創(chuàng)新將成為政府管理改革的全新階段。Amanda Clarke等認為，在過去的100年間，政府機構設置經歷了三種模式（參見圖2）。[8]

 

　　首先是韋伯模式，其基本特征是基于書面文獻和大規(guī)模科層級結構的控制模式。[9]在這一模式下，政府信息化致力于社會集成，即辦公自動化，政府獲取和掌握數據資源的能力較弱。從20世紀60年代開始，韋伯式政府機構開始面向數字化轉型，但其數據主要來自內部業(yè)務運轉，是一個封閉和不透明的系統。在韋伯式結構中，很少使用數據來理解公民的想法，并為政策制定提供依據。

 

　　自20世紀80年代到21世紀初，新公共管理（NPM）模式成為政府管理改革的主要模式，該模式強調大型部門的解構，引入政府機構間競爭機制以及業(yè)務線管理機制等。[10]在這一模式中，信息技術在最初被用于更好地傳遞服務之后，也逐漸被邊緣化了，因為激進的NPM理論認為信息技術技能應當剝離給外部服務供應商。[11]由于政府IT部門被外包出去，甚至在某些情況下被私有化，公民使用政府服務所產生的數據被計算機服務商所擁有，從而與服務供給脫節(jié)。且由于擔心招來不必要的政府審計，這些服務提供商往往選擇雪藏這些數據，而不是將其反饋到政府決策過程之中。[12]這些情況的出現，實際上導致NPM模式下的政府機構既不了解公民也不了解他們自己。

 

　　自2000年以來，一種新的公共管理模式——數字時代治理（Digital-Era Governance，DEG）模式出現。[13]這種模式將數字化技術置于機構層級的核心位置，恢復了被NPM模式所阻隔的“政府—公民數據流”。DEG模式的基礎有三，即對紙質和基于電話的信息系統的完全數據化，以用戶為中心的服務一體化，以及對碎片化政府機構的重組與整合。在DEG模式下，政府將跨層級的數據管理從原先的私人部門管理轉移到集中化的“智能中心”模式，這種模式類似于沃爾瑪的大數據倉庫管理模式，比原來的政府數據管理模式有效得多。大數據的興起，正好與政府管理模式的這一變革遙相呼應。

 

 

　　由于“大數據”的廣泛應用以及“大數據”蘊藏的巨大潛力和價值，許多國家紛紛將“大數據”的建設和發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2012年3月29日，美國正式發(fā)布了《大數據研究和發(fā)展倡議》（Big Data Research and Development Initiative）[14]，該倡議書中提到，大數據計劃的實施，旨在幫助美國獲得從海量復雜數據集中萃取知識的能力，借此提高國家應對急迫挑戰(zhàn)的能力。這一計劃類似于過去美國聯邦政府在高性能計算和互聯網等領域的戰(zhàn)略性投入，并旨在推動國家在科學研究、教育和國家安全等領域的能力提升。該倡議書的發(fā)布，標志著大數據已經上升成為美國在計算服務領域的國家戰(zhàn)略。英國、加拿大、新加坡、日本、韓國等國家紛紛推出了以開放、融合、創(chuàng)新為特征的新一輪信息技術革命推進政策。如英國政府所宣布的一項價值1.89億英鎊的“大數據”發(fā)展計劃，意在推動“大數據”在商業(yè)、醫(yī)療、農業(yè)和科學研究等方面的應用；法國政府發(fā)布的“數字路線圖（Digital Roadmap）”，計劃投資1000余萬歐元用于支持包括大數據在內的7個尖端領域的研究；澳大利亞聯邦政府發(fā)布“澳大利亞公共服務大數據戰(zhàn)略”，以推動公共行業(yè)利用大數據分析進行服務改革等。2011年9月20日，美國、英國、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、巴西、南非等八國發(fā)起成立“開放政府聯盟”，發(fā)布了《開放政府宣言》，目前全球已經有超過60個國家加入該聯盟，貼近互聯網、開發(fā)大數據、造福全社會已經成為當前發(fā)達國家政務信息化的主流聲音。

 

　　相較而言，國內對于大數據的研究起步較晚。始于1993年國家自然科學基金會成立的“大數據共享聯盟”，以搜集和展示大數據的研究開發(fā)為主。自1999年起，“第三屆亞太地區(qū)知識發(fā)現與數據挖掘國際會議”“Hadoop與大數據技術大會”和“大數據共享聯盟”等才開始開展有關大數據研究和開發(fā)的促進工作。[15]2008年，“計算社區(qū)聯盟”（Computing Community Consortium）在《大數據計算：在商務、科學和社會領域創(chuàng)建革命性突破》報告中詳盡闡述了大數據對社會治理的推動作用，以及潛在的商業(yè)價值。[3]直到2013年，維克托·邁爾-舍恩伯格的《大數據時代：生活、工作與思維的大變革》一書才掀起國內的“大數據”熱潮。自2013年以來，大數據、互聯網、云計算等新興產業(yè)得到了中國政府的高度重視。李克強總理在2014年《政府工作報告》中明確提出，要設立新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺，在大數據、云計算等方面趕超先進，引領未來產業(yè)發(fā)展。國務院常務會議多次專題研究部署推進互聯網、大數據等新興產業(yè)的快速發(fā)展，科技部、發(fā)改委、工信部等部委在科技和產業(yè)化專項中對新一代信息技術給予重點支持，在推進技術研發(fā)方面取得了積極效果。在國家層面的積極鼓勵和倡導下，各地政府高度重視互聯網、大數據、云計算等新興產業(yè)發(fā)展。2014年2月，廣東省率先提出設立廣東省大數據管理局，并正式公布了《廣東省大數據發(fā)展規(guī)劃（2015-2020年）》，為大數據產業(yè)發(fā)展注入了強大動力。上海、北京等地率先推出了政府數據資源開放共享網絡平臺，整合本地區(qū)數十個部門的政務大數據資源，向全社會開放共享，為企業(yè)和個人開展政務信息資源的社會化開發(fā)利用提供數據支撐。貴州省提出建設“云上貴州”計劃，并力爭成為全國首個基于云計算建成省級政府數據共享平臺的省份。重慶、內蒙古、陜西、湖北等地都提出建設大數據和云計算產業(yè)基地的計劃，力圖將新興產業(yè)培育成本地的支柱產業(yè)。2015年4月，國家發(fā)改委在部委中首家專門成立了大數據分析中心——國家發(fā)改委互聯網大數據分析中心，全面支撐國家發(fā)改委宏觀調控和重大決策，這標志著中國大數據產業(yè)已經開始進入應用深化的全新階段。

 

 

　?。ㄒ唬┱w性政府

 

　　整體性政府強調政府內部須實現機構、部門、專業(yè)、層級等之間的協調整合，以更好地解決公眾需求，避免因政府內部矛盾沖突而造成的公共服務效率低下。Michael Milakovich指出，單一數據源已越來越難以滿足應對很多政策領域日益復雜問題的需求，未來將會出現越來越多跨數據集的聯系，且在數字時代，政府治理的關鍵在于整合多數據源的公共管理模式，因此，推動政務大數據應用首先應堅持整體性政府方向，推動政府間的數據共享與業(yè)務協同。[16]在英國，曾有報道稱，由于缺乏跨部門溝通，當地警察部門和醫(yī)院系統推進的一個分享暴力犯罪數據的項目最終宣告失敗。[17]相比商業(yè)機構而言，政府在推進大數據方面所面臨的挑戰(zhàn)更加尖銳，因為他們必須在遵從安全性和相關法規(guī)的前提下，不斷打破部門孤島來推進數據的集成。[5]政府部門不僅要應對多數據源和不同格式數據的集成分析等大數據領域通行問題，還要面對很多政府部門特有的挑戰(zhàn)和問題。但對推進政務大數據應用而言，無論是對政府自身監(jiān)管行為所產生的大數據，還是對公民在社交媒體或其他網絡平臺上所產生的行為數據進行采集和分析，都可能促進政府機構中跨層級的“智能中心”的建立。如在美國“9·11事件”以后，借由國家安全之名，政府開始強力推進跨部門電子數據共享。如美國國土安全部高度強調跨部門數據的互操作性，并應用多種技術手段促進數據在市政部門、社區(qū)、醫(yī)院、供血站、避難所等各類機構之間的順暢流動。此外，美國在環(huán)保、交通、醫(yī)療和公共安全等領域的信息共享也取得了良好成效。

 

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