數(shù)字治理的前提和基礎(chǔ)是讓政務數(shù)據(jù)得到充分共享，政務數(shù)據(jù)共享需邁過一些“坎”。建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺，推進公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開放、運營服務、安全保障的管理體制。

　　2021年12月，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》即提出，建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺，推進公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開放、運營服務、安全保障的管理體制。

　　一年半過去了，政務數(shù)據(jù)共享問題在多大程度上得到了緩解？新京智庫為此采訪了業(yè)界和有關(guān)城市數(shù)字政府建設(shè)工作人員來回答：數(shù)據(jù)共享存在哪些問題？為什么導致數(shù)據(jù)共享難，目前有哪些好的共享經(jīng)驗和建議？

　　數(shù)據(jù)共享難是普遍現(xiàn)象

　　數(shù)據(jù)共享難是一個普遍現(xiàn)象。深圳大學政府管理學院研究員鄭崇明等人撰寫、發(fā)表于2023年5月的《理論與改革》文章介紹，深圳市S區(qū)的數(shù)據(jù)共享程度此前也不高。比如政務服務數(shù)據(jù)的采集、存儲、歸檔受到很大的限制，無法提供實時更新、及時反饋的數(shù)據(jù)流，缺乏融合統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)共享交換平臺，數(shù)據(jù)的匯聚、融合、可視化與數(shù)據(jù)分析、輔助決策等實用性功能都難以滿足城市管理與服務需求。

　　在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)如今依然表現(xiàn)突出。以某省為例，一位2022年花了數(shù)月調(diào)研該省數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)狀的政協(xié)委員告訴新京智庫，在87個省直單位共有767個信息化系統(tǒng)，僅11個部門的業(yè)務專網(wǎng)與省電子政務外網(wǎng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，仍有28家省直單位專網(wǎng)在獨立運行。一些部門的專網(wǎng)、業(yè)務系統(tǒng)由國家各部委、省直各廳局部署建設(shè)，橫向之間沒有對接。

　　數(shù)據(jù)共享難問題不僅表現(xiàn)在同級部門之間，也體現(xiàn)在上下級之間。尤其是省部級數(shù)據(jù)回流到地市級、縣區(qū)級。

　　南通市崇川區(qū)域社會治理現(xiàn)代化指揮中心副主任王昕介紹，他們中心的數(shù)據(jù)有83%是省、市平臺回流的數(shù)據(jù)，就是他們通過向南通市訂閱來獲取的數(shù)據(jù)，南通市回流的數(shù)據(jù)中，又有一部分數(shù)據(jù)可能是向江蘇省訂閱獲取的。

　　也就是說，基層面臨這樣一個狀況：系統(tǒng)多、數(shù)據(jù)多，但都分布在各個條線的部門里，最后匯聚到了中央部委、省里，他們從基層獲取的數(shù)據(jù)因為存儲在他們的服務器里，所以“基層政府如果想要使用這些數(shù)據(jù)，則需層層審批，一級一級打報告才能最后獲得使用權(quán)”。王昕說。

　　從外圍來看，據(jù)前述某省的政協(xié)委員介紹，他所在省的政務數(shù)據(jù)大多處于部門或系統(tǒng)內(nèi)部共享階段，真正將部門專網(wǎng)與省政務外網(wǎng)連通，實現(xiàn)線上實時共享交換的較少。

　　多種障礙

　　鄭崇明認為，數(shù)據(jù)共享最大的技術(shù)障礙就是標準不統(tǒng)一，即政府職能部門的管理制度、技術(shù)標準、運作機制等各不相同，客觀上導致部門數(shù)據(jù)難以直接對接匯入大數(shù)據(jù)平臺。

　　前述某省政協(xié)委員對該省的調(diào)研結(jié)果也顯示，該省大部分省直單位沒有嚴格按照省政務信息資源目錄對數(shù)據(jù)進行梳理和編碼歸類，也沒有按照政務數(shù)據(jù)共享標準進行源頭清洗，導致部分掛接到省電子政務外網(wǎng)的數(shù)據(jù)雜亂無章、質(zhì)量參差不齊。導致數(shù)據(jù)回流難的原因還有一個重要原因是“人為所致”，“因為目前僅少數(shù)省直部門授權(quán)同意數(shù)據(jù)共享并向市州回流”，前述某省政協(xié)委員說。

　　此外，“一直以來，對數(shù)據(jù)使用安全性的擔憂，是掣肘各級政府進行數(shù)據(jù)共享與開放的主要因素。”南開大學周恩來政府管理學院教授鎖利銘對新京智庫說。使用安全性作為一種數(shù)據(jù)屬性，也進一步?jīng)Q定了數(shù)據(jù)共享的特點，從而影響了其中背叛風險的產(chǎn)生與程度。

　　具體而言，數(shù)據(jù)本身是否真實，共享中的提供方并不能完全負責數(shù)據(jù)真實性；對接收方和使用方而言，難以識別數(shù)據(jù)真實性會降低其合作共享的動力。數(shù)據(jù)提供方會考慮數(shù)據(jù)被共享后的安全問題，即是否會被濫用，這種風險的存在，同樣會抑制數(shù)據(jù)的提供。也就是說，數(shù)據(jù)共享中會產(chǎn)生背叛相關(guān)方意愿的行動，共享的各方會在數(shù)據(jù)是否真實和是否被濫用等方面謹慎考量。

　　而認識政務數(shù)據(jù)共享難題，鎖利銘認為，這實際上涵蓋兩個不同維度的政府決策行為，即數(shù)據(jù)共享和府際協(xié)作。從公共管理的角度看，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享均屬于政府機構(gòu)的制度性集體行動，即行動者在進行數(shù)據(jù)共享時，本身在從事府際協(xié)作決策，而開展府際協(xié)作時也同步在做數(shù)據(jù)共享決策，于是府際數(shù)據(jù)共享是一個具有協(xié)作與共享的雙重性過程，其動機、困境和改善均受到兩種集體行動特征的共同作用。

　　“由于政務數(shù)據(jù)共享過程具有雙重性，因而這種難題，抑或說困境的生成也具有雙重性?！辨i利銘說。既要克服由于業(yè)務協(xié)作產(chǎn)生的府際協(xié)作困境，也要克服由于數(shù)據(jù)特征產(chǎn)生的府際共享困境。

　　鎖利銘還認為，具體分析政務數(shù)據(jù)的共享難題，還需要考慮不同層級和不同區(qū)域的異質(zhì)性。比如，就區(qū)域而言，不同區(qū)域之間的政務數(shù)據(jù)共享，需要考慮能力和意愿的多方匹配問題。有些地區(qū)可能因為技術(shù)原因，如缺乏先進的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，無法為數(shù)據(jù)提供安全保障或滿足其存儲需要，從而不具備數(shù)據(jù)共享的能力。

　　而且，不同區(qū)域的政府部門在組織結(jié)構(gòu)、工作流程和文化等行政體制層面，往往也存在差異，可能導致部門之間合作意愿不強、信息溝通不暢或存在利益沖突，進而影響政務數(shù)據(jù)共享的推進。

　　各有各的“招”

　　濟南市行政審批服務局黨組成員、副局長馬學凱表示，數(shù)據(jù)不共享、系統(tǒng)不銜接、部門不協(xié)同、制度不完善、交互不暢通這些問題如何破解？這些是推動數(shù)字政府建設(shè)的重要體現(xiàn)。濟南為此建設(shè)的“智惠導服”就是圍繞這些問題來打造的。

　　馬學凱介紹，濟南市行政審批服務局于2018年12月掛牌成立，當時整合了全市27個部門256個審批事項。從最初舉步維艱、審管分離，經(jīng)歷整合規(guī)范、創(chuàng)新提升和品牌突破“三步曲”后，如今形成了行政審批效用的最大釋放能力和政策環(huán)境，促進了濟南市營商環(huán)境轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變和放管服改革的落實。

　　北京面對數(shù)據(jù)共享難問題先后出臺了一系列有針對性的政策措施。

　　2021年1月，北京市大數(shù)據(jù)工作推進小組印發(fā)的《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》明確了公共數(shù)據(jù)的定義范圍，適用于全市行政區(qū)域內(nèi)各級行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理和服務職能的事業(yè)單位，各級部門應建立健全公共數(shù)據(jù)管理工作機制，制定公共數(shù)據(jù)的采集、匯聚、共享、開放和監(jiān)督考核等數(shù)據(jù)管理流程的規(guī)則和制度。還明確了由北京市經(jīng)濟信息化局負責制定公共數(shù)據(jù)目錄編制規(guī)范及目錄編制具體要求。

　　僅兩個月后的2021年3月，北京市大數(shù)據(jù)工作推進小組印發(fā)的《北京市“十四五”時期智慧城市發(fā)展行動綱要》提出，加強數(shù)據(jù)開放流通。深化重點領(lǐng)域數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)，推動政府、社會數(shù)據(jù)深度融合，充分激發(fā)數(shù)據(jù)價值。

　　同時還提出了“加強數(shù)據(jù)安全防護”的相關(guān)要求，比如建立數(shù)據(jù)分類分級保護體系，明確不同數(shù)據(jù)安全級別的技術(shù)和管理防護措施，完善數(shù)據(jù)安全監(jiān)測發(fā)現(xiàn)和應急處置體系。建立健全與智慧城市發(fā)展相匹配的數(shù)據(jù)安全治理體系，探索構(gòu)建零信任框架下的數(shù)據(jù)訪問安全機制。強化對數(shù)據(jù)專區(qū)的安全管控，在深化數(shù)據(jù)融合應用的同時保障數(shù)據(jù)安全。

　　為了更好推動各地數(shù)據(jù)共享的開展，鎖利銘建議，數(shù)據(jù)共享作為政府機構(gòu)理性選擇的結(jié)果，與碎片化的行政環(huán)境以及數(shù)據(jù)共享本身特征（如數(shù)據(jù)的安全性）之間相互作用，決定了數(shù)據(jù)共享是否能有效實現(xiàn)。因此，可以從三個方向推進數(shù)據(jù)共享。要注重培養(yǎng)內(nèi)生性共享動力，需要在央地關(guān)系上做好職責劃分，賦予共享機構(gòu)一定數(shù)據(jù)使用和共享的自主權(quán)。

　　同時，在共享機制類型上需要打開思維，以多樣化的共享機制實現(xiàn)對現(xiàn)實復雜情境的逐一匹配。此外，在共享范圍和程度上要做到有序推進，即對于不同地區(qū)、不同領(lǐng)域，可以開展對目前數(shù)據(jù)共享困境處在哪種狀態(tài)的有效評估，進而有差別性地制定政策。

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