近年來，加快信息化建設(shè)、推行電子政府已成為各國發(fā)展之共識。但是，盡管我國從中央到地方各級政府均對電子政府給予了高度重視，并很大程度上推動了電子政府的發(fā)展，但與歐美國家相比仍有較大差距。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟社會事務(wù)部2003年11月發(fā)布的一份名為《2003聯(lián)合國全球公共部門報告：十字路口的電子政府》的調(diào)查報告顯示，我國在全球191個國家中僅排名第74位，即使在亞洲也僅處于中游水平，而以美國為代表的歐美國家則在電子政府建設(shè)方面一直處于全球領(lǐng)先地位。
歐美國家的領(lǐng)先地位固然與其較為先進的信息基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)，但更值得我國借鑒和學(xué)習的則是這些國家在建立健全電子政府管理體系方面的經(jīng)驗。筆者在本文中將對美國、加拿大、英國、德國和奧地利等在電子政府管理體系的建設(shè)方面具有代表性的國家進行分析，以求從中找出可以裨益我國的電子政府建設(shè)的啟示。
綜合而言，這些國家的電子政府管理體系主要由領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、管理實施機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)三部分構(gòu)成。其中，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)一般為內(nèi)閣辦公室或財政部，在政治和財政上確保電子政府的建設(shè)；管理實施機構(gòu)則負責電子政府的整體規(guī)劃、項目審批和評估以及專項資金管理等；同時，為避免各級政府和不同行政部門在電子政府建設(shè)中“條塊分割，各自為政”，這些國家均建立了專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，吸納相關(guān)部門的主要官員，以此確保不同建設(shè)項目的數(shù)據(jù)共享和跨平臺建設(shè)，推動國家電子政府整體有效運行，美國和奧地利更以法律的形式明確了管理實施機構(gòu)的法律地位和管理職能。
五國電子政府管理體系詳述
1.美國
美國是全球電子政府發(fā)展的領(lǐng)跑者。克林頓政府早在上個世紀90年代就提出了“信息高速公路”的概念，隨后又率先在全球提出了發(fā)展電子政府計劃，并授權(quán)聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室領(lǐng)導(dǎo)實施。
目前正在執(zhí)政的布什政府繼承并發(fā)展了克林頓政府的政策，對電子政府的管理體系進行了進一步完善。布什政府恢復(fù)了曾一度被取消的“電子政府辦公室”、作為專門的電子政府管理實施機構(gòu)，建立了總預(yù)算為3.45億美元的“電子政府專項基金”，并組建了專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)—總統(tǒng)管理委員會。 經(jīng)過這些調(diào)整后，美國聯(lián)邦政府已形成了較為完整的電子政府管理體系。
美國還以立法的形式明確了電子政府辦公室的管理職能。2002年底，布什總統(tǒng)簽署《電子政府法》。按照該法，電子政府辦公室的具體職能包括，管理電子政府專項基金，指導(dǎo)首席信息官理事會開展工作，監(jiān)督跨部門的電子政府項目和特定IT項目等。然而美國的電子政府管理體系并非盡善盡美。作為一個聯(lián)邦制國家，美國各州的電子政府建設(shè)水平參差不齊，總體上并未與聯(lián)邦政府保持步調(diào)一致。
2.加拿大
在聯(lián)邦與地方電子政府的協(xié)同和互動方面，加拿大反而做得比美國更富有成效。在近年來諸多國際組織的評測報告中，加拿大的電子政府建設(shè)均名列前茅，尤其在知名管理咨詢公司埃森哲的報告中，加拿大已連續(xù)三年被評為全球最佳。
1999年，加拿大總理發(fā)布了國家電子政府戰(zhàn)略計劃—“政府在線”，提出到2004年底實現(xiàn)政府所有的信息和服務(wù)全部上網(wǎng)。在總理的親自領(lǐng)導(dǎo)下，由財政部部長負責電子政府的全面實施。加拿大還罕見地采用了中央集權(quán)式的“自上而下”的實施思路，提出了“統(tǒng)一政府”（A Whole of Government）的發(fā)展策略，由財政部統(tǒng)一負責跨地區(qū)和跨部門的電子政府整合。
3.英國
英國電子政府建設(shè)直接由內(nèi)閣辦公室領(lǐng)導(dǎo)，并建立電子專員辦公室。發(fā)展規(guī)劃和具體決策主要由“電子大臣”（e-Minister）和電子專員共同負責，二人同時向英國首相提交國家信息化進展的月度報告和年度報告；在具體執(zhí)行和協(xié)調(diào)方面，主要由e-Champions (國家信息化推進和協(xié)調(diào)委員會，主要由各部部長組成，并由電子專員兼任主任)負責。
由于英國的電子政府和電子商務(wù)分別由不同的部門進行管理，在實施和政策決策中常常產(chǎn)生一定沖突，英國政府已決意改變這種局面，并仿效美國的電子政府管理體系模式。
現(xiàn)任電子專員Andrew Pinder曾于 2003年9月表示，他將在2004年與政府合約期滿時不再續(xù)約，政府應(yīng)考慮設(shè)立一個類似首席信息官的職位，該職位應(yīng)擁有電子專員辦公室和政府商務(wù)辦公室（Office of Government Commerce）的雙重職能，以對國家信息化建設(shè)做出更為全面的決策。2003年底，直接領(lǐng)導(dǎo)英國電子政府建設(shè)的電子商務(wù)內(nèi)閣大臣在向英國首相提交的《混合經(jīng)濟下傳遞電子政府服務(wù)之政策框架》的報告中， 提出要進一步完善國家電子政府的管理體系。內(nèi)閣辦公室不久后宣布，將設(shè)立一個全新的電子政府辦公室，以取代原來電子專員辦公室。新的電子政府辦公室的職能將不僅側(cè)重于政府服務(wù)的上網(wǎng)，還將實現(xiàn)對電子政府整體建設(shè)的宏觀規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。
4.德國
為提升政府的公共管理，德國政府于2000年9月頒布了 “聯(lián)邦在線2005”（BundOnline2005）的電子政府建設(shè)目標，即到2005年底實現(xiàn)聯(lián)邦政府所有服務(wù)全部上網(wǎng)。隨后，德國成立了國務(wù)秘書委員會，全權(quán)負責國家電子政府建設(shè)和聯(lián)邦行政管理現(xiàn)代化之進程，并任命聯(lián)邦內(nèi)政部國務(wù)秘書任委員會主席。為配合具體實施，聯(lián)邦各部還設(shè)立了工作組，統(tǒng)歸國務(wù)秘書委員會領(lǐng)導(dǎo)。
德國電子政府的發(fā)展模式與加拿大類似，它們同為聯(lián)邦制國家，各聯(lián)邦享有很大的自主權(quán)，但在電子政府建設(shè)上，聯(lián)邦政府堅持由中央集中統(tǒng)一規(guī)劃，從基礎(chǔ)硬件建設(shè)、軟件采購、技術(shù)標準采用、資金分配、實施步驟上，都統(tǒng)一推進。
聯(lián)邦政府所推出的“聯(lián)邦在線2005”計劃，旨在突破某一政府部門的信息化， 涵蓋了 16個聯(lián)邦州和數(shù)千個地方政府。為統(tǒng)一地方政府的電子政府建設(shè)，聯(lián)邦政府為所有地方政府的公共服務(wù)制定了一個詳細的實施計劃，該計劃直接到影響107個獨立的政府部門與機構(gòu)。
5.奧地利
與德國相比，奧地利的電子政府事業(yè)發(fā)展較慢，但自2003年以來，以沃爾夫?qū)?amp;middot;許塞爾（Wolfgang Schlüssel）為總理的本屆奧地利政府，著手實施了一系列旨在推動公共管理改革的措施，其中一個主要的組成部分即是撤銷了原負責電子政府建設(shè)的公共服務(wù)和體育部，由聯(lián)邦總理府親自負責國家電子政府建設(shè)的政策制定，總理府下設(shè)首席信息辦公室，負責國家電子政府建設(shè)的具體實施。奧政府同時還建立了“聯(lián)合電子合作委員會”（Joint e-Cooperation Board），負責電子政府建設(shè)項目中的協(xié)調(diào)。
值得注意的是，奧地利政府還于2003年7月1日正式設(shè)立了“電子政府平臺”小組（e-Government Platform），由總理親自擔任小組組長，組員包括各部部長、地方政府要員、社會安全組織和商會成員以及外部專家等。
由此可見，奧地利的電子政府管理體系已經(jīng)不僅局限于政府內(nèi)部，政府服務(wù)的對象也已經(jīng)成為電子政府管理體系一個有機組成部分。筆者認為這種方式代表了電子政府發(fā)展的正確方向，因為它有助于實現(xiàn)公共事務(wù)管理者—即政府與被管理者之間的良性互動，從而使政府方面得以及時了解工作中的欠缺并有針對性地加以調(diào)制。
對我國之啟發(fā)與借鑒
以上五國電子政府管理體系的構(gòu)建和運作中各有千秋，值得我國借鑒的經(jīng)驗大致有以下三個方面：
1. 機構(gòu)及人員配置
電子政府發(fā)展較快的國家，電子政府管理體系往往包括若干個組成部分，分別行使決策、實施、協(xié)調(diào)和評估等不同職能，彼此之間分工清晰、職責明確。
反觀我國，從國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組和工作辦公室（國信辦）到地方各種形式的領(lǐng)導(dǎo)小組、信息辦、信息產(chǎn)業(yè)廳（局）和信息中心，名義上負責電子政府的機構(gòu)名目繁多，但實際工作中卻缺乏真正有效的實施機構(gòu)及協(xié)調(diào)、評估機制。盡管國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組在其制定的《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中已提到要建立“電子政務(wù)協(xié)調(diào)小組”，但在實踐中卻遲遲未能建立起一套有效的協(xié)調(diào)機制，甚至出現(xiàn)了“事事有人管理，處處無人協(xié)調(diào)”的局面。
在中央政府層面，與電子政府有關(guān)的具體實施工作由各部委獨立進行，而這些部委之間往往缺少有效的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，導(dǎo)致信息的流通不暢和資源的浪費。例如，各大部委的網(wǎng)站上幾乎都有法律法規(guī)專區(qū)，而這一專區(qū)中的內(nèi)容很多是重復(fù)的；與此同時，相當多的有用信息卻無處可尋。
在地方政府層面，則普遍存在“重硬件輕軟件，重建設(shè)輕應(yīng)用，重技術(shù)輕信息”的現(xiàn)象，盡管許多電子政府項目均號稱“一把手”工程并由行政首長親自主管，但真實情況卻往往是實際工作無人負責。很多地方政府花費大量的經(jīng)費購置了先進的設(shè)備、卻不知如何使用；建好了網(wǎng)站，卻顧不上充實具體內(nèi)容。
上述種種電子政府建設(shè)進程中出現(xiàn)的負面現(xiàn)象，凸顯出有效的實施機構(gòu)及協(xié)調(diào)、評估機制的重要性。在這方面，政府可以考慮設(shè)立類似于歐美國家的首席信息官一職，并賦予其管理和協(xié)調(diào)各部委的系列電子政府工程的職能，同時還可以建立專門的電子政府的協(xié)調(diào)機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制，吸納各部委主要官員參加。地方政府也應(yīng)該積極完善本級電子政府管理實施機構(gòu)，明確其職能。
值得一提的是，擔當電子政府實施和協(xié)調(diào)評估工作的高級管理人員必須具備公共管理和信息科學(xué)兩方面的知識與實踐經(jīng)驗，否則便很難稱職地完成其職責。我國目前大多數(shù)政府部門均設(shè)有信息主管或主任一職，這些管理人員中有相當一部分并不具備“首席信息官”所應(yīng)具備學(xué)識和專業(yè)素質(zhì)。為了避免人才培養(yǎng)方面的滯后阻礙我國電子政府的健康發(fā)展，我國應(yīng)盡快加強對國家工作人員在電子政府方面的培訓(xùn)力度。
2. 立法支持
歐美國家的經(jīng)驗可以有力地證明，一個成功的電子政府管理體系應(yīng)該具備強有力的立法支持。
從美國電子政府管理體系的發(fā)展軌跡可以看出，各種綱要、發(fā)展戰(zhàn)略和法律法規(guī)的制定為電子政府的發(fā)展鋪平了道路，后來的《電子政府法》更直接以聯(lián)邦法律的形式確立了電子政府辦公室的法律地位和機構(gòu)職能。在管理和預(yù)算辦公室隨后發(fā)布的《實施<電子政府法案>之指針》中，又進一步對電子政府辦公室、首席信息官理事會以及聯(lián)邦部門之間的關(guān)系進行了指導(dǎo)性說明。
這些法律和規(guī)范性文件，從實體和程序兩方面對美國電子政府管理部門的工作做出了較為具體和明確的規(guī)定，減少了美國電子政府管理部門在具體事務(wù)中的盲目性。
又如奧地利，雖與美國和加拿大等國家有一定差距 ，但2003年以來該國出臺了一系列政策，并于2004年初頒布了首部電子政府單行法，對電子政府建設(shè)的管理機構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置和組織職能均進行了說明。明確的發(fā)展方針在一定程度上彌補了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足之劣勢，使其在電子政府建設(shè)中顯示出引人注目的發(fā)展勢頭 。
再如英國，由于奉行傳統(tǒng)的“政府監(jiān)管最小化”原則，該國并沒有制定具體的電子政府法律法規(guī)，從而導(dǎo)致了電子政府和電子商務(wù)在決策和實施過程中的一些沖突。針對這種情況，英國內(nèi)閣辦公室正在計劃建立新的電子政府辦公室，并明確其地位和職能；直接領(lǐng)導(dǎo)英國電子政府建設(shè)的內(nèi)閣大臣在向英國首相提交的《混合經(jīng)濟下傳遞電子政府服務(wù)之政策框架》中，亦明確提出政府應(yīng)進一步完善電子政府的管理體系。
我國電子政府方面的立法則明顯滯后于實踐的要求，推行電子政府主要依靠一些政策性文件進行。而負責電子政府的實施機構(gòu)，如信息辦、省市信息中心等，則不得不扮演頗為尷尬的角色，由于其職能定位模糊，具體工作又無章可循，所以實踐表現(xiàn)往往差強人意。
為保證電子政府的長期健康發(fā)展，我國應(yīng)盡早制定規(guī)范電子政府管理體系的專門法律法規(guī)，明確規(guī)定電子政府管理的責任、權(quán)限、任務(wù)、目標和程序方面的要求。
3. 財政支持及資金利用
電子政府建設(shè)牽涉到人、財、物等多種資源，電子政府管理體系必須一方面保證國家財政對電子政府的大力支持，另一方面保證有關(guān)的資金不被挪用或濫用。
美國的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為國家管理和預(yù)算辦公室，《電子政府法》還規(guī)定建立專門的電子政府基金；加拿大電子政府的領(lǐng)導(dǎo)和實施機構(gòu)均為國家財政部；英國則為推動地方政府的電子政府建設(shè)建立了專項扶持基金。在資金使用方面，這些國家也制定了詳盡的程序和標準，如美國對電子政府基金的申請程序進行了詳細規(guī)定。
反觀我國，應(yīng)該客觀地說，電子政府建設(shè)也得到了強有力的財政支持，，但在有關(guān)資金使用的監(jiān)管上卻缺乏力度，一些地方領(lǐng)導(dǎo)甚至將其作為形象工程來突出政績，這不能不令人對電子政府建設(shè)的專項資金的管理和使用感到憂慮。因此，應(yīng)效仿歐美國家，建立必要的評估和預(yù)算體系，改進資金使用狀況。
