?。壅?要］政府職能轉(zhuǎn)變蘊含著理論與過程雙重邏輯。一方面，政府治理能力的提升和治理方式的變革直接關(guān)乎著國家治理現(xiàn)代化的全面推進，而兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉(zhuǎn)變，天然地成了國家治理現(xiàn)代化的重要“抓手”和關(guān)鍵突破口。另一方面，改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變遵循著“國家職能—政府職能—政府職責—職責體系”的過程邏輯。這兩種邏輯在改革內(nèi)容和發(fā)展脈絡(luò)上具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的歷史場域中。基于此，下一步改革應當聚焦治理方式變革和治理能力提升，重點把握三項原則：一是要在政府、市場、社會三者的動態(tài)均衡中調(diào)整職能邊界；二是要將政府職能轉(zhuǎn)變和治理工具的應用創(chuàng)新有機統(tǒng)一起來；三是要打破自發(fā)形成的職責結(jié)構(gòu)模式，推動職責體系重塑。
一、問題的提出
黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。［1］作為總覽全局的發(fā)展目標，如何切實有效地實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化成為推進各項體制機制改革的立足點與歸宿；而兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉(zhuǎn)變，無疑是關(guān)鍵所在。
立足于國家治理現(xiàn)代化，政府職能轉(zhuǎn)變可以從兩個維度進行透視：一方面，作為國家和社會運行的重要一環(huán)，政府體系的運轉(zhuǎn)與變化無疑是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而政府職能及其轉(zhuǎn)變恰恰是政府體系內(nèi)在運行與改革演化的核心所在；另一方面，我國改革開放的一系列進程，既是不斷推進政府職能轉(zhuǎn)變的過程，也是不斷提高國家治理能力、完善國家治理體系的過程。由此，可以抽象出觀察政府職能轉(zhuǎn)變的雙重視角：一方面著眼于理論推演，梳理政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理與國家治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其作用方式；另一方面著眼于過程梳理，通過對政府職能轉(zhuǎn)變歷程的描述透視其與政府治理、國家治理之間的現(xiàn)實關(guān)聯(lián)；同時，在理論邏輯與過程邏輯相互映照和統(tǒng)一下，系統(tǒng)地思考未來進一步深化政府職能轉(zhuǎn)變應當遵循的基本原則。
二、理論邏輯：職能轉(zhuǎn)變—政府治理—國家治理
現(xiàn)代國家治理無疑是一項復雜、系統(tǒng)的工程，其核心在于國家治理體系的構(gòu)建與國家治理能力的提升；作為國家治理體系之核心主體的政府無疑發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從邏輯上講，政府治理可以從治理能力和治理方式兩個維度加以理解，前者指的是政府在應對公共事務(wù)時所具有的潛在或現(xiàn)實的能力；后者則指政府如何實現(xiàn)自己的意志，直觀表現(xiàn)在政府與多元主體的關(guān)系上。當然，這種架構(gòu)并不意味著二者截然分開；實際上，二者本身是相輔相成的。例如，治理能力提升之后客觀上就會催生治理方式的變化，而治理方式的更新無疑可以提升治理能力。換言之，政府治理能力的提升和治理方式的變革直接關(guān)乎著國家治理現(xiàn)代化的全面推進，或者說，“政府治理理論現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基本要求”。［2］而反映到行政實踐中，兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉(zhuǎn)變，無疑天然地成了國家治理現(xiàn)代化的重要“抓手”和關(guān)鍵突破口。這種從“職能轉(zhuǎn)變”到“政府治理”再到“國家治理”的演繹，層層推進、漸次深入，體現(xiàn)出國家治理現(xiàn)代化場域中政府職能轉(zhuǎn)變的理論邏輯。
?。ㄒ唬┱趪抑卫碇黧w格局中占關(guān)鍵地位
現(xiàn)代國家治理體系包含政府治理、市場治理和社會治理三個重要的次級體系。［3］這三個體系塑造了規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的程序與制度，而其各自的運行規(guī)則及其交織互動則有效地嵌入現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在邏輯之中。通俗地講，現(xiàn)代國家治理表現(xiàn)為包括國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者在內(nèi)的多元行動者之間的協(xié)同與互動，其關(guān)鍵在于政府、市場、社會等多元主體之間的博弈與合作。當然，無論是從行政體系的運作過程還是從治理能力的推進實踐看，在多元主體結(jié)構(gòu)中，政府這一主體依舊占據(jù)著主導地位，發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。甚至可以說，其他主體的順利成長及其力量的有效發(fā)揮都離不開政府的支持或引導。
?。ǘ┮哉毮苻D(zhuǎn)變推動政府治理能力提升
通俗地說，政府職能轉(zhuǎn)變有助于提升治理能力。這一觀點可以從以下兩個方面得到論證：一方面，職能轉(zhuǎn)變意味著要重新定義政府的角色，明確新形勢下政府應該做什么、不應該做什么，進而在這一基礎(chǔ)上有效地解決政府職能越位、缺位、不到位等問題。另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變的核心是打造“有為政府”。政府職能轉(zhuǎn)變并不能簡單地被理解為“放權(quán)”，也不意味著職能的體量越小越好。實際上，對于政府的衡量，應當更關(guān)注其能否切實有效地管理好國家、社會。這就意味著要將“有為政府”視為職能轉(zhuǎn)變的核心，圍繞如何推動政府更加“有為”進行改革。結(jié)合這兩方面來看，一個“對路”且“有為”的政府及其職能結(jié)構(gòu)，才是改革的最終指向。
?。ㄈ┮哉毮苻D(zhuǎn)變推動政府治理方式變革
正如前文所述，政府治理方式直觀地表現(xiàn)在政府與多元主體的關(guān)系上，政府職能轉(zhuǎn)變的過程恰恰也就是調(diào)節(jié)政市、政社、政民關(guān)系的過程。一方面，政府應當從微觀經(jīng)濟活動和市場行為當中堅決退出，改變過度干預，“使市場在資源配置中起決定性作用”［4］；另一方面，推動政事分開，完善政府公共服務(wù)購買，改革社會團體審批登記制度，培育和扶持社會組織發(fā)展；同時，切實遵循法治，防止公權(quán)力濫用，維護公民的權(quán)利和利益，捍衛(wèi)社會秩序與公民自由?？偠灾?，借助職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)涉著政府與多元主體關(guān)系調(diào)試的載體，削減對市場的不正當干預、調(diào)整社會管理職能、增強公共服務(wù)職能、保障公民的正當權(quán)益，并有效地將多元主體格局融會貫通，從而變革政府治理方式并使政府職能與其在現(xiàn)代國家治理體系中的角色定位相一致，最終切實有效地推進國家治理現(xiàn)代化。
三、過程邏輯：國家職能—政府職能—政府職責—職責體系
新中國成立以來，特別是改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變的理論認識和改革探索不斷推進。依據(jù)具體內(nèi)容和著力點的不同，這一過程可以大略地劃分為三個階段，并基本遵循著“國家職能—政府職能—政府職責—職責體系”的演化邏輯。實際上，這一漸次深入的過程恰恰也就是政府治理和國家治理不斷完善的過程。
（一）第一階段（1978—1998）：從“國家職能”到“政府職能”
在20世紀80年代以前，我國實際上并沒有現(xiàn)代意義的“政府職能”概念，僅僅是在馬克思主義哲學教本中，對“國家的基本職能”進行概略的說明。1978年，十一屆三中全會吹響了改革開放的號角，做出了要“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”的戰(zhàn)略決策。因應著這一轉(zhuǎn)變，“國家職能”被注入了新的內(nèi)涵，突出國家階級性和社會性的分離，從而將國家的社會管理職能獨立出來，進而為現(xiàn)代化建設(shè)提供理論支持。需要注意的是，在這一時期主流術(shù)語依舊是“國家職能”而非“政府職能”，“國家”與“政府”混為一談的局面未能徹底改觀。但是，無論是從理論發(fā)展的需要來看，還是從歷史發(fā)展的趨勢來看，“政府職能”已經(jīng)呼之欲出了。
80年代中后期，政府職能轉(zhuǎn)變改革走上了快車道：1984年中央正式把“發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟”作為改革和發(fā)展的目標，并明確提出要“實行政企職責分開，正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能”，這是官方文件中首次觸及“政府職能”這一概念；1986年中央“關(guān)于第七個五年計劃的報告”中正式將“政府職能轉(zhuǎn)變”作為獨立的概念表述出來；1987年，黨的十三大要求政府轉(zhuǎn)變管理企業(yè)的方式，提出“使政府對企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主”；此后1988年和1993年兩次政府機構(gòu)改革，則以探索適應經(jīng)濟體制發(fā)展的政治體制為主要任務(wù)，著力于政企分開，并對企業(yè)進行宏觀、間接的管理。
?。ǘ┑诙A段（1998—2007）：從“政府職能”到“政府職責”
前一階段的改革雖然取得了顯著的成效，但實事求是地看，關(guān)于政府職能的界說仍舊比較混亂，尤其表現(xiàn)在把有關(guān)國家機器的一切活動、行動、功能、職責等都解釋為政府職能，從而在一定程度上阻礙了理論的進一步發(fā)展和改革的進一步推進。［5］經(jīng)過這段時間的摸索，政府職能的概念進一步充實，分化為相對原則的部分——即“政府功能”和相對具體的部分——即“政府職責”。［6］這種邏輯劃分從理論上解決了政府職能當中哪些部分能夠轉(zhuǎn)變、哪些部分不能轉(zhuǎn)變的難題，客觀上使得政府職責成為下一步改革的抓手，推動改革走向更具針對性和操作性的階段。
這一變化在實踐層面得到了印證。以國務(wù)院機構(gòu)改革為例，區(qū)別于前幾輪改革更多地從技術(shù)層面強調(diào)機構(gòu)的撤并與增減，1998年以后的幾輪改革開始有意識地以政府職責為抓手，將關(guān)注重點轉(zhuǎn)移到政府部門的職責權(quán)限和職能分工上來。同時，伴隨著理論認識的進一步深化，對于政府職能究竟轉(zhuǎn)向何方的問題也有了更為明確的認識。特別值得注意的是，2003年以后，“非典”的爆發(fā)、弱勢群體問題的顯化和全球化帶來的壓力，促使中國開始集中地考慮服務(wù)型政府建設(shè)的問題，并開始推動政府職能逐漸從偏重經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重公共管理和社會服務(wù)。此后，機構(gòu)改革、職責劃分和服務(wù)型政府建設(shè)無疑更加緊密地聯(lián)系在了一起，進一步推動著中國的行政改革進程。
?。ㄈ┑谌A段（2007至今）：從“政府職責”到“職責體系”
應當關(guān)注各項職責之間的相互協(xié)同以及職責配置與機構(gòu)改革之間的雙向互動等。這一理念上的轉(zhuǎn)變，直觀地反映在對于“政府職責體系”的關(guān)注上。
2007年黨的十七大報告旗幟鮮明地提出“健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系”，這是“政府職責體系”這一術(shù)語首次被寫入黨的綱領(lǐng)性文件中。2008年以來推行的大部門體制改革恰恰秉持著這一理念，試圖超脫簡單的機構(gòu)層面的改革，與政府在經(jīng)濟社會中扮演的角色以及發(fā)揮的功能聯(lián)系起來，著力于理順職責關(guān)系、凸顯職責協(xié)同，并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)職責設(shè)置與機構(gòu)改革間的良性互動。此后，2012年黨的十八大報告中進一步強調(diào)“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系”，以及2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次對央地職責進行劃分等原則性表述，都為下一步深化改革指明了方向。同時，自2013年開始全面推廣的權(quán)力清單改革、職責清單改革、負面清單改革，本質(zhì)上就是改革走向精細化的直接表現(xiàn)，有助于厘清政府職責關(guān)系、塑造政府職責體系，因而也可以被視為同一序列的改革。
